Klagen over rechters: goed geregeld?

Auteur(s): Bron:
  • Regelmaat, RegelMaat 2017-5, p. 366-378, Boom Juridisch

Samenvatting

In deze bijdrage wordt aan de hand van twee concrete zaken de behandeling van klachten tegen staatsraden, raadsheren en advocaten-generaal besproken. De Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet op de Raad van State schrijven hiervoor verschillende procedures voor. Die procedures hebben echter gemeenschappelijk dat de instantie waarvan de rechter, staatsraad of advocaat-generaal deel uitmaakt ook de klacht tegen diegene behandelt. De auteur wil met deze bijdrage een discussie aanzwengelen over de vraag of dat wel zo gelukkig is. Tevens werpt hij in deze bijdrage de vraag op of het wenselijk is dat de procedures voor de behandeling van klachten bij de Hoge Raad en de Raad van State van elkaar verschillen, terwijl zij gaan over hetzelfde, namelijk de behandeling van klachten tegen rechterlijke functionarissen. De twee concrete voorbeelden roepen fundamentele vragen op over de huidige procedures. Dit zou aanleiding moeten geven om het externe klachtrecht grondig te evalueren, waarbij ook de mogelijkheid tot het instellen van een apart tuchtcollege voor de gehele rechterlijke macht moet worden bezien.

1 Inleiding

Enkele klachten jegens rechterlijke ambtenaren bij de Hoge Raad (HR) doen twijfels rijzen of het klachtrecht jegens leden van de rechterlijke macht in Nederland wel zo goed geregeld is. De klachten betreffen het handelen van een advocaat-generaal (A-G) (Wattel) en een oud-raadsheer (Hammerstein) in een juridisch conflict tussen de Russische Federatie (RF) en Yukos Oil, waaraan de naam is verbonden van Michael Khodorkovski, een politiek tegenstander van president Poetin. Khodorkovski is in oktober 2003 gearresteerd op verdenking van belastingontduiking. Daarna is een bittere juridische strijd ontstaan tussen Yukos en de RF, die zich over verschillende landen uitstrekt, over de extreem hoge belastingaanslagen die het bedrijf zijn opgelegd en het faillissement dat daar volgens sommigen het gevolg van is.

In een ‘Vooraf’ in NJB in 2012 schreef Peter Wattel, die tevens hoogleraar Europees belastingrecht is aan de Universiteit van Amsterdam (UvA), naar aanleiding van twee uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over de vermeende onteigening van Yukos door middel van het belastingrecht. Hij typeerde de belastingaanslagen als ‘punitive taxation’.[1] Dit kwam hem op een klacht te staan van Yukos. Wattel zou zich in strijd met artikel 13f lid 1 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) hebben uitgelaten over een lopende procedure die nog voorwerp van beoordeling zou kunnen worden door de HR. Uiteindelijk verklaart de HR de klacht ongegrond,[2] maar dat had ook gemakkelijk anders kunnen aflopen indien de procureur-generaal (P-G) bij de HR de zaak niet ambtshalve aan de HR had voorgelegd.

In 2016, wanneer er inmiddels een arbitraal vonnis ligt dat de RF verplicht $ 50 miljard schadevergoeding te betalen aan Yukos en haar rechtsopvolgers, dient de RF een klacht in tegen mr. Fred Hammerstein. Deze is op dat moment nog raadsheer in buitengewone dienst (ibd) bij de HR en werkzaam als waarnemend A-G. De klacht ziet op het feit dat hij op verzoek van de advocaten van Yukos in strijd met artikel 13f lid 1 Wet RO een deskundigenverklaring heeft uitgebracht ter voorlichting van de Belgische rechter over de procedurele aspecten van de vernietiging van arbitrale vonnissen naar Nederlands recht en over de slagingskansen van die procedures. De klacht wordt door de P-G ontvankelijk geacht, maar uiteindelijk op alle punten ongegrond verklaard. De HR ‘overrulet’ echter deze beslissing, zonder in te gaan op de conclusie van de P-G of op de verweren van Hammerstein.

Los van het feit dat de P-G bij de HR, de door hem ingestelde klachtadviescommissie en de HR zelf tot hele verschillende oordelen blijken te kunnen komen, roepen deze zaken ook vragen op over hoe het klachtrecht tegen hoogste rechters wettelijk is geregeld. Eén ding dat daarbij in het oog springt, is dat de HR en de Raad van State (RvS) verschillende klachtenprocedures kennen. De klachtenprocedure voor de gewone rechter is vastgelegd in artikel 13a e.v. Wet RO en de Klachtenregeling van het parket van de P-G bij de HR,[3] terwijl de klachtenprocedure bij de RvS voortvloeit uit artikel 45 van de Wet op de Raad van State (Wet RvS), die verwijst naar titel 9.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Klachtenregeling Afdeling bestuursrechtspraak.[4] De discussie die ik aan de hand van de zaken tegen Wattel en Hammerstein wil aanzwengelen, is of het wel zo gelukkig is dat RvS en HR rechter in eigen zaak zijn waar het klachten jegens staatsraden, raadsheren en A-G’s betreft. Zouden we juist ten aanzien van klachten jegens rechterlijke ambtenaren niet de schijn van partijdigheid bij klachtbehandelende instanties moeten trachten te vermijden, en kan dat wel als de verantwoordelijke rechters over hun eigen (oud-)collega’s moeten oordelen? Is het bovendien niet vreemd dat hoogste rechters binnen een en dezelfde jurisdictie tegen wie een klacht wordt ingediend verschillend behandeld kunnen worden?

2 Klachtenregelingen

2.1 De gewone rechterlijke macht

De regeling van klachten jegens rechterlijke ambtenaren binnen de gewone rechterlijke macht is opgenomen in artikel 13a e.v. Wet RO. Toegangspoort is artikel 13a lid 1:

‘Degene die een klacht heeft over de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie jegens hem heeft gedragen, kan, tenzij de klacht een rechterlijke beslissing betreft, de procureur-generaal bij de Hoge Raad schriftelijk verzoeken een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van een onderzoek naar de gedraging.’

Twee begrippen staan centraal in deze ontvankelijkheidseis, namelijk: ‘in de uitoefening van zijn functie’ en ‘jegens hem heeft gedragen’. Artikel 13b Wet RO bevat een aantal uitzonderingen op deze ruime ontvankelijkheidseis, zoals wanneer verzoeker onvoldoende belang heeft bij een onderzoek, een verzoekschrift onredelijk lange tijd na het ontstaan van de klacht is ingediend, of er eerder een voorziening bij de rechter heeft opengestaan die niet gebruikt is. De P-G stelt de verzoeker, de rechterlijk ambtenaar op wiens gedraging het verzoekschrift betrekking heeft en het betrokken gerechtsbestuur onderscheidenlijk de president van de HR in de gelegenheid hem mondeling of schriftelijk inlichtingen te verstrekken, en hij informeert partijen uiteindelijk ook over de uitkomst van het onderzoek. Artikel 13c Wet RO regelt dat de P-G ook ambtshalve bij de HR een vordering kan instellen tot het doen van onderzoek. Artikel 13d Wet RO bepaalt dat een klacht wordt behandeld door een bij het reglement van orde daartoe aangewezen kamer, die zitting houdt met drie leden, en artikel 13e Wet RO bevat een aantal onderzoeksbevoegdheden voor de HR, zoals het vorderen van inlichtingen en het oproepen van getuigen, en regelt dat beklaagde en eventueel ook zijn gerechtsbestuur hun zienswijze kunnen geven. Een kernbepaling is artikel 13f Wet RO, en dan met name het eerste lid:

‘De Hoge Raad beoordeelt of degene op wiens gedraging het onderzoek betrekking heeft, zich in de onderzochte aangelegenheid al dan niet behoorlijk heeft gedragen. De Hoge Raad kan tevens beoordelen of het betrokken gerechtsbestuur zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen.’

Wat als (on)behoorlijk gedrag geldt, wordt echter in de wet verder niet omschreven. Daarvoor moet men te rade gaan bij een keur aan nationale en internationale gedragscodes, zoals de NVvR-rechterscode,[5] de Gedragscode Rechtspraak,[6] de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak,[7] de Bangalore Principles of Judicial Conduct 2002,[8] de aanbevelingen van de ENCJ Working group Judicial Ethics,[9] enzovoort. Op de vraag hoe deze, vaak juridisch niet-bindende, codes zich verhouden tot het wettelijk geregeld klachtrecht kom ik hierna terug. Voor nu volstaat dat de codes zelf vaak evengoed weinig concrete handvatten bieden omtrent waar rechterlijke ambtenaren zich aan te houden hebben. Daarbij differentiëren ze doorgaans nauwelijks tussen gerechtsbestuurders, feitenrechters, rechter-plaatsvervangers, A-G’s, raadsheren, enzovoort, terwijl het maar de vraag is of de codes voor al deze verschillende groepen wel hetzelfde uitgelegd kunnen worden. Artikel 13f Wet RO regelt verder dat de HR een schriftelijke en met redenen omklede beslissing neemt en daarvan afschrift stuurt aan alle relevante partijen. Artikel 13g Wet RO bepaalt ten slotte dat de P-G en president bij de HR jaarlijks een verslag opstellen van de verrichte werkzaamheden in het kader van de klachtenprocedure.

2.2 De Raad van State

Voor de Raad van State gelden deels afwijkende wettelijke regelingen, die zijn verspreid over de Wet RvS, de Awb en de Klachtenregeling Afdeling bestuursrechtspraak. Artikel 45 lid 1 Wet RvS bepaalt dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: vz. ABRvS) een klachtenregeling vaststelt.[10] Het tweede lid voegt daaraan toe dat klachten niet (de inhoud van) een rechterlijke uitspraak kunnen betreffen. Artikel 45 lid 3 Wet RvS regelt vervolgens dat titel 9.1 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing is.[11] Evenals de Wet RO bevat de Wet RvS nauwelijks materiële normen. De belangrijkste uitzondering daarop staat in artikel 44Wet RvS, waarin is geregeld dat het de leden van de Afdeling bestuursrechtspraak en de daarvoor werkzame ambtenaren verboden is:

hetgeen zij als zodanig te weten zijn gekomen verder bekend te maken dan voor de uitoefening van hun functie wordt gevorderd,

de gevoelens te openbaren die in raadkamer zijn geuit, en

over een voor hen aanhangige zaak of over een zaak die naar zij weten of redelijkerwijs kunnen vermoeden, voor hen aanhangig zal worden, op enigerlei bijzondere wijze in contact te treden met partijen, gemachtigden of degene die een partij bijstaat’.

Hoewel deze bepaling concreter is dan artikel 13f Wet RO, laat zij nog steeds veel ruimte voor interpretatie. Van welke informatie mag worden aangenomen dat die niet voor de functie wordt gevorderd, en wat moeten wij ons voorstellen bij ‘op enigerlei bijzondere wijze in contact treden’? Op deze vragen biedt noch titel 9.1 Awb, noch de Klachtenregeling Afdeling bestuursrechtspraak antwoord. Beide regelingen bevatten voornamelijk procedurele bepalingen over de vormvereisten waaraan klachten moeten voldoen (onder andere art. 9:4 Awb), niet-ontvankelijkheid van klachten (art. 9:8 Awb), het horen van klagers en beklaagden (art. 9:10 Awb), termijnen waarbinnen klachten behandeld moeten worden (art. 9:11 Awb), en de wijze waarop over de resultaten van het onderzoek naar klachten naar buiten wordt getreden (art. 9:12 Awb).

Bijzonder aan de klachtenregeling van de Afdeling bestuursrechtspraak is dat het in beginsel de vz. ABRvS is die de afhandeling daarvan voor zijn rekening neemt, tenzij hij zelf voorwerp is van een klacht. In voorkomende gevallen kan echter een klachtadviescommissie van drie staatsraden in het leven worden geroepen, maar dat lijkt bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder uitzondering dan regel. Interessant is nog wel dat wanneer de vz. ABRvS wenst af te wijken van het advies van de klachtadviescommissie, hij dat volgens artikel 5 onder opgaaf van redenen dient te doen. Opvallend is verder dat de klachtadviescommissie bij de Afdeling anders is samengesteld indien het voorwerp van de klacht geen staatsraad is, maar een ondersteunende ambtenaar.

In afwijking van de regeling van artikel 13a Wet RO bepaalt artikel 9:8 Awb jo. artikel 2 lid 3 Klachtenregeling Afdeling bestuursrechtspraak dat klachten met betrekking tot een gedraging die langer dan een jaar voor indiening van de klacht heeft plaatsgevonden, niet in behandeling worden genomen. Artikel 13a Wet RO noemt op dit punt geen concrete termijn, maar spreekt over een ‘onredelijk lange termijn’. Hierdoor kan bij de beantwoording van de ontvankelijkheid van klachten die enige tijd na de omstreden gedraging zijn ingediend, in principe meer rekening worden gehouden met de omstandigheden van het geval.

Onduidelijk is in hoeverre de vele gedragscodes die nationaal en internationaal zijn opgesteld voor de gewone rechterlijke macht onverkort gelden voor leden van de Raad van State als hoog college van Staat. Ook waar het gaat om professionele standaarden zien we namelijk dat voor het bestuursrecht door het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (LOVB) aparte normen zijn ontwikkeld binnen de branche. Daarbij wordt op termijn gestreefd naar normen ‘die niet gebonden zijn aan een specifiek rechtsgebied, maar voor alle rechters gelden’.[12]

3 De zaken Wattel en Hammerstein

De klachten jegens Wattel en Hammerstein tonen aan dat de normen waarop de huidige klachtenregelingen gebaseerd zijn niet bepaald uitblinken door helderheid, en dat inkleuring ervan met behulp van gedragscodes eveneens vragen oproept.

3.1 De zaak Wattel: veroordeling door klachtadviescommissie, maar overruled door HR

In de zaak Wattel begint dat al bij de ontvankelijkheidseis van artikel 13a Wet RO. Deze bepaling regelt dat het klachtwaardige gedrag van een rechterlijke ambtenaar ‘in de uitoefening van zijn functie’ moet zijn verricht. Zowel de P-G als de HR vond het niet relevant dat Wattel ook hoogleraar was aan de UvA en in het ‘Vooraf’ in NJB zich nergens op zijn A-G-schap beroept. De HR lijkt zichzelf bovendien tegen te spreken door eerst de klacht ontvankelijk te verklaren, maar vervolgens op te merken dat Wattels opinie ‘door het lezerspubliek onmiskenbaar als deelname aan het vrije juridisch-wetenschappelijke discours zal worden beschouwd, waarbij diens mening niet op enigerlei wijze geldt als die van het parket of van met rechtspraak belaste ambtenaren’.[13] Wat heeft een onmiskenbare deelname aan het wetenschappelijke debat überhaupt met de uitoefening van de rechterlijke functie te maken?

Inhoudelijk gezien luidt de klacht tegen Wattel dat hij heeft gehandeld in strijd met artikel 13f Wet RO, artikel 7 van de Gedragscode Rechtspraak[14] en artikel 2.5.4 van de NVvR-rechterscode[15] door te stellen dat in Rusland geen sprake is van een eerlijke en onafhankelijke beoordeling door onpartijdige rechters. Onduidelijk is waarom een dergelijke opinie onbehoorlijk is en het vertrouwen in de rechtspraak zou kunnen schaden. Los van het feit dat het ‘Vooraf’ in NJB niet in de hoedanigheid van rechterlijk ambtenaar geschreven is, doen A-G’s sowieso niets anders dan hun professionele opinie geven. De HR kan deze ongemotiveerd naast zich neerleggen. Niet goed valt in te zien hoe dit het gezag van de rechter zou kunnen aantasten. Niettemin oordeelde de door de P-G bij de HR ingestelde klachtadviescommissie de klacht gegrond, aangezien het zou gaan om een subjectieve mening over feitelijke en rechtsvragen die in die zaken – en mogelijk in een later stadium nog bij de HR dienende – aan de orde kunnen zijn. Dit zou een gerechtvaardigde twijfel bij klaagster kunnen oproepen over de onpartijdige behandeling van haar zaak door de HR in het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).[16] De P-G bij de HR legt de zaak echter ambtshalve voor aan de HR, die de klacht vervolgens conform de conclusie van de P-G ongegrond verklaart. Dat een A-G publiekelijk zijn mening geeft over een zaak betekent volgens de HR niet automatisch dat er getwijfeld moet worden aan een eerlijke en onpartijdige beoordeling door de rechter, nu de uitspraak een persoonlijke bijdrage is aan het vrije wetenschappelijke debat en er in een civiele procedure voldoende mogelijkheden zijn om de opvatting van de A-G te weerspreken.[17]

3.2 De zaak Hammerstein: P-G verwerpt alle klachten, maar HR veroordeelt

Hammerstein wordt verweten dat hij ten behoeve van één procespartij en onder vermelding van zijn rechterlijke functie een ongemotiveerde deskundigenverklaring heeft uitgebracht voor de Brusselse rechter over de slaagkans van een bij de Nederlandse rechter aanhangige procedure tot vernietiging van arbitrale vonnissen in strijd met artikel 13f Wet RO, zoals ingevuld door artikel 2.5.4 van de NVvR-rechterscode,[18] aanbeveling 3 van de Leidraad nevenfuncties (2009),[19] de punten 2.2, 2.4, 3.1, 4.6, 4.9 en 4.12 van de Bangalore Principles of Judicial Conduct[20] en een van de aanbevelingen van de ENCJ Working group Judicial Ethics, Report 2009-2010.[21]

Volgens de P-G bij de HR is de klacht weliswaar ontvankelijk, maar ongegrond. Waar het gaat om het schenden van de normen uit de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak, waarin is bepaald dat het ongewenst is dat een rechter adviseert in zaken waarvan de mogelijkheid bestaat dat ze nog zullen dienen bij het gerecht waar hij is aangesteld, weegt de P-G zwaar dat Hammerstein na zijn pensioen in 2011 enkel nog onbezoldigd als waarnemend A-G bij de HR actief was en bovendien in december 2015 – voor het uitbrengen van zijn verklaring – zijn ontslag reeds had ingediend en intussen ook zijn laatste conclusie had genomen. Om die reden oordeelt de P-G dat Hammerstein – hoewel formeel nog raadsheer ibd – voor wat betreft nevenwerkzaamheden met een rechter-plaatsvervanger gelijkgesteld dient te worden. Daar komt bij dat Hammerstein waar het gaat om de slagingskans van de vernietiging van arbitrale vonnissen naar Nederlands recht, zich uiterst voorzichtig heeft uitgedrukt en in feite niet meer stelt dan dat hij op basis van zijn onderzoek geen evidente gebreken ziet die grond zouden kunnen vormen voor vernietiging. Daarbij benadrukt hij zijn onpartijdigheid in de verklaring, biedt hij de Belgische rechter aan zijn oordeel desgewenst nader toe te lichten en gaat hij niet in op stellingen die partijen eventueel later nog in het geding zouden kunnen brengen.

De P-G vindt niet dat Hammerstein misbruik heeft gemaakt van het prestige dat verbonden is aan het rechterlijk ambt, maar merkt het feit dat hij melding heeft gemaakt van zijn voormalige posities en overige activiteiten – Hammerstein was naast rechter ook hoogleraar, auteur van procesrechtelijke boeken, regeringscommissaris voor het burgerlijk procesrecht enzovoort – aan als het geven van openheid over zijn deskundigheid en het betrachten van transparantie over mogelijk conflicterende belangen.[22] Ook de keuze voor een beperkte toetsing van de arbitrale vonnissen is, aldus de P-G, voldoende verantwoord in de verklaring, terwijl niet gezegd zou kunnen worden dat de verklaring niet naar behoren met redenen is omkleed.
Ten slotte wijst de P-G erop dat artikel 13f lid 1 Wet RO niet gaat over de vraag of een bepaald gedrag van rechterlijke ambtenaren achteraf gezien wenselijk is, maar of een beklaagde had moeten weten dat zijn gedrag op het moment zelf juridisch onbehoorlijk was. Dat zou in dit geval niet kunnen worden gezegd, mede gelet op de inhoudelijke omzichtigheid van de verklaring en op het feit dat verweerder geen rechter was in een betaalde hoofdfunctie en evenmin een langeretermijnperspectief daarop had, omdat zijn ontslag reeds was ingediend en zijn werkzaamheden de facto beëindigd waren.

De HR negeert echter de conclusie van de P-G en gaat ook niet in op de verweren van Hammerstein, maar stelt slechts dat deze had moeten inzien dat het Yukos niet enkel ging om het voorlichten van de Belgische rechter door middel van een toetsbaar rechtskundig oordeel van een deskundige, maar dat het bedrijf een oordeel over de slagingskans van iemand wilde krijgen met de positie en het gezag als lid van de HR. Daardoor zou bij de RF de indruk kunnen ontstaan dat Hammersteins hoedanigheid als partijdeskundige een zodanige rol zou kunnen spelen in de procedure ten overstaan van de Belgische rechter met betrekking tot de verzochte schorsing van de tenuitvoerlegging van de arbitrale vonnissen dat daartegen geen toereikend verweer gevoerd zou kunnen worden. Hammerstein had, volgens de HR, de kans dat zijn hoedanigheid als lid van de HR die rol zou kunnen spelen onder ogen moeten zien en zich vervolgens van het geven van een ongemotiveerde opinie over de slagingskans van de vernietigingsprocedure behoren te onthouden.[23] Nu dat niet is gebeurd, zou er sprake zijn van het schenden van artikel 13f Wet RO en van een gegronde klacht.

Opvallend is dat de HR nergens expliciet ingaat op hoe artikel 13f Wet RO in casu geïnterpreteerd moet worden en waarom hij – anders dan de P-G – geen rekening houdt met het naderende ontslag van Hammerstein, noch met het feit dat deze al jarenlang niet meer als raadsheer actief was bij de HR, terwijl vaststond dat dit ook niet meer zou gaan gebeuren. Vreemd is verder dat de HR de klacht over het gebrek aan motivering van de verklaring klakkeloos overneemt, terwijl de P-G die juist expliciet verwerpt. De vraag waaraan de HR eveneens voorbijgaat, is: wat is hier nu eigenlijk het geschonden belang van de RF? Op basis waarvan zou de RF ervan mogen uitgaan dat de Belgische rechter niet meer onafhankelijk of onpartijdig zou kunnen oordelen naar aanleiding van Hammersteins deskundigenverklaring? Of is het misschien zo dat de HR van mening is dat zijn gezag is aangetast door het gedrag van Hammerstein? Zo ja, heeft dat dan niet meer betrekking op de rechtsverhoudingen binnen de HR dan op het geschonden belang ex artikel 13a Wet RO van de RF als klaagster?

4 Wat zegt dit over het externe klachtrecht?

Wat in beide hiervoor besproken casus opvalt, is hoe multi-interpretabel de klachtregels zijn. Deels is dat onvermijdelijk, omdat zaken die betrekking hebben op klachtwaardig onheus of onbehoorlijk gedrag jegens burgers altijd contextgebonden zijn. Desalniettemin heeft Bovend’Eert naar aanleiding van de zaak Wattel terecht opgemerkt dat de ontvankelijkheidseis van artikel 13aWet RO, zoals uitgelegd door de HR, thans in feite geen enkele afbakening kent.[24] Als een opinie van een A-G die tevens hoogleraar is, geschreven op persoonlijke titel, reeds een ontvankelijke klacht kan opleveren, wat valt er dan nog buiten uitoefening van de dienst?

In de zaak Hammerstein valt op dat artikel 13f Wet RO geen enkel houvast biedt ten aanzien van de vraag wat juridisch onbehoorlijk gedrag oplevert. Daarvoor dient men terug te vallen op gedragscodes die vaak niet of nauwelijks onderscheid maken tussen verschillende soorten rechterlijke ambtenaren: gerechtsbestuurders, feitenrechters, rechter-plaatsvervangers, A-G’s, raadsheren, enzovoort. Bovendien zijn de juridische status en de verhouding tot wetgeving van gedragscodes vaak onduidelijk en gaat de rechter er verschillend mee om.[25]

Menting heeft aangetoond dat de HR de ene keer expliciet onderzoekt of een gedragscode wel kan worden aangemerkt als recht in de zin van artikel 79 Wet RO, terwijl hij in andere gevallen codes simpelweg laat doorwerken door ze te gebruiken bij de interpretatie van open normen in de wet, zonder vragen te stellen over de status ervan.[26] Terecht heeft zij opgemerkt dat dit laatste minder problematisch is naarmate de inhoud van codes niet betwist wordt en deze enkel rechten voor burgers in het leven roepen en geen derdenwerking bezitten.[27] De vraag is of dat laatste hier opgaat, nu gedragscodes die toezien op de integriteit van de rechterlijke macht niet alleen allerlei verplichtingen opleggen aan rechters, maar ook van belang zijn voor hun individuele rechtsbescherming tegen ongerechtvaardigde klachten. Deze klachten kunnen immers ook het privégedrag van rechters raken en dan is onduidelijkheid over de juridische status extra problematisch.
Misschien verklaart dit ook waarom men niet overal even gelukkig is met de sterke toename van integriteitscodes voor de rechterlijke macht. Elzinga heeft er bijvoorbeeld op gewezen dat er in Duitsland sterke weerstand bestaat tegen gedragscodes voor rechters, omdat ze het gevaar in zich zouden dragen dat men bij integriteitsdiscussies van de wal in de sloot geraakt. Veel gedragscodes zouden niet alleen te vaag zijn, maar soms ook praktisch onwerkbare gedragslijnen bevatten in situaties waarin vanuit de wettelijke context de integriteit niet in het geding is.[28] In eigen land bepaalt artikel 200 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) bijvoorbeeld dat de rechter een partij op haar verzoek kan toestaan deskundigen te doen horen die niet door de rechter zijn benoemd. Uit de wet blijkt niet dat zo’n deskundige geen oud-rechter zou kunnen zijn. De Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak bepaalt weliswaar dat het ongewenst is dat een rechter(-plaatsvervanger) adviseert in zaken waarvan de mogelijkheid bestaat dat ze nog zullen dienen bij het gerecht waar hij is aangesteld, maar adviseren is niet hetzelfde als een deskundigenverklaring afleggen. In de zaak Hammerstein was het bovendien praktisch gezien uitgesloten dat de HR nog zou moeten oordelen over de Yukos-zaak met Hammerstein in de geledingen. Hoe weet men verder welke zaken in de toekomst nog voor het eigen gerecht kunnen verschijnen, zeker indien men werkzaam is bij de hoogste rechter?[29]

Wanneer we de zaken Wattel en Hammerstein afmeten aan de criteria die artikel 44 Wet RvS bevat voor handelen van leden van de Raad van State, dan lijkt er voor beide geen vuiltje aan de lucht: er is geen geheimhoudingsplicht geschonden, er is niet uit de school geklapt over raadkamergeheimen, en de zaken waarover zij uitspraken hebben gedaan, zouden niet (meer) ‘voor hen aanhangig’ kunnen worden. De vraag is zelfs of de klachten jegens Wattel en Hammerstein – waren zij staatsraad geweest – wel ontvankelijk waren verklaard. Zo bepaalt artikel 9:8 lid 2 Awb onder andere dat het geschonden belang van klagers van voldoende gewicht moet zijn. Wanneer is daar sprake van? Waaruit blijkt dat het belang van de RF daadwerkelijk geschonden is door Hammersteins verklaring?[30] En welk belang van Yukos is geschaad door de opinie van Wattel, waarin deze twijfel oproept over de wijze waarop door de RF met belastingheffing wordt omgesprongen? Is het daarnaast gerechtvaardigd dat klachten tegen leden van de Raad van State in principe worden afgedaan door de vz. ABRvS als unusrechter, terwijl bij de HR de gebruikelijke gang van zaken lijkt dat de P-G de eerstelijns klachtenbehandeling doet – eventueel met behulp van een klachtadviescommissie waarin ook buitenstaanders zitting kunnen hebben[31] –, terwijl met name wanneer er een gedragsnorm vastgesteld moet worden daarna nog onderzoek door de HR plaatsvindt?[32] De zaak Wattel toont aan dat klagers bij de HR hierdoor in feite een extra ‘instantie’ kunnen hebben ten opzichte van de klachtenregeling bij de Raad van State, waar de klachtadviescommissie ook reeds uit staatsraden bestaat en er daarna geen apart onderzoek meer plaatsvindt vanuit de Afdeling bestuursrechtspraak.
Afgezien daarvan kan men zich afvragen in hoeverre de klachtenregelingen bij de Afdeling bestuursrechtspraak en de HR voldoende toegankelijk zijn voor doorsneeburgers. Met Langbroek kan men de vraag stellen: wie durft daar nu te gaan klagen?[33] Hoeveel vertrouwen kan een klachtenprocedure ten slotte wekken indien de behandeling van klachten achter gesloten deuren plaatsvindt, zoals in de zaken Wattel en Hammerstein?[34]

5 Vragen voor de wetgever

Hoewel het slechts om twee zaken gaat, roept de behandeling van klachten jegens Wattel en Hammerstein meer fundamentele vragen op. Voldoen de huidige klachtenprocedures bij de HR en de Raad van State waar het om berechting van medewerkers van deze colleges gaat wel aan beginselen van behoorlijk klachtprocesrecht?[35] Deze beginselen verlangen dat het klachtproces voldoende waarborgen bevat dat ambtsdragers niet zonder voldoende grond in een klachtenprocedure worden betrokken, aangezien behandeling van een klacht door de hoogste rechter over eigen directe (oud-)collega’s diep ingrijpt in het leven van beklaagden en in dat opzicht gelijkenis vertoont met strafvervolging.[36] Wanneer we bezien hoe de HR omgaat met vragen betreffende ontvankelijkheid van klachten, dan is er nauwelijks sprake van enige afbakening waar het gedragingen betreft die in de uitoefening van de functie zijn verricht.

Daarnaast moet sprake zijn van een gemotiveerd oordeel van de klachtbehandelende instantie, waarin wordt ingegaan op alle onderdelen van de klacht. Alle relevante feiten, omstandigheden en argumenten moeten in de overweging worden betrokken, opdat recht wordt gedaan aan de visie van betrokkenen. Wanneer de lezingen van de betrokkenen niet met elkaar overeenstemmen en de beslissing is gebaseerd op een van beide lezingen, moet gemotiveerd worden aangegeven waarom aan die lezing meer geloof wordt gehecht dan aan de andere. Indien er geen reden is om aan de ene lezing meer waarde te hechten dan aan de andere, dient de klachtbehandelaar zich van een oordeel te onthouden.[37] Vooral in de zaak Hammerstein is de motivering door de HR echter zeer summier en gaat deze voorbij aan de conclusie van de P-G en aan de verweren van Hammerstein. Dit mag aansluiten bij een praktijk van in dit geval de HR, waar deze normaliter enkel rechtsvragen beantwoordt en zich niet uitlaat over de feiten, maar in een klachtenprocedure gaat het juist over feiten en gedragingen. Omgekeerd is het de vraag of het in zo’n geval voor de hand ligt dat de HR met de wijsheid achteraf gedragsnormen voor het betreffende geval vaststelt, zoals in de literatuur wordt gesteld.[38] Dat riekt namelijk naar ‘Einzelfallgesetzgebung’ door de rechter.
Daarnaast moet de klachtenprocedure zowel in haar verloop als in haar resultaat controleerbaar zijn,[39] hetgeen mij onvoldoende het geval lijkt indien de behandeling van klachten zonder goede reden achter gesloten deuren plaatsvindt. Dit geldt nog te meer wanneer de beklaagde zelf op openbare behandeling aandringt, zoals bijvoorbeeld door A-G Wattel is gedaan bij de HR. Openbare klachtbehandeling dient ter ondersteuning van het belangrijkste beginsel van klachtprocesrecht, namelijk dat de behandelaar van de klacht onpartijdig is. In het licht van artikel 6 EVRM dient de rechter die over de klacht beslist daarbij ook zelf de schijn van partijdigheid te vermijden.[40] De vraag is of daarvan ooit sprake kan zijn in het geval de vz. ABRvS of de HR moet oordelen over klachten jegens hun eigen directe collega’s. Naarmate rechterlijke ambtenaren langer in het college hebben gewerkt dat verantwoordelijk is voor de klachtafhandeling jegens hen en beklaagde bijvoorbeeld ook managementtaken heeft vervuld of beleidsverantwoordelijkheid heeft genomen – denk bijvoorbeeld aan de rol van Hammerstein als hoofdverantwoordelijke voor het rapport over versterking van de cassatierechtspraak[41] –, wordt het vermijden van de schijn van partijdigheid bij de rechters die over hun (oud-)collega’s moeten oordelen prangender. Daarbij is de vraag in dit geval of de vz. ABRvS en de HR het waar het klachten tegen directe collega’s betreft ooit goed kunnen doen. Wanneer zij bijvoorbeeld streng zijn waar het gaat om de ontvankelijkheidstoets bij klachten, kan gemakkelijk het beeld ontstaan dat men de eigen medewerkers de hand boven het hoofd houdt. Indien de vz. ABRvS of de HR daarentegen juist streng is in zijn oordeel, kan gemakkelijk de indruk worden gewekt dat er met twee maten wordt gemeten ten opzichte van beklaagden die bij andere rechterlijke colleges werkzaam zijn, omdat de waardigheid van het klachtbehandelende college zelf in het geding is.

De vraag die daarom gesteld zou moeten worden, is of het niet wenselijk is om een apart tuchtcollege voor de gehele rechterlijke macht in te stellen. Een dergelijk college zou zowel verantwoordelijk kunnen worden voor de afhandeling van klachten tegen rechterlijke ambtenaren als bevoegd om tuchtrechtelijke sancties op te leggen. Het belang daarvan klemt nog temeer nu in de huidige tuchtregeling gerechtsbesturen – met de president als voorzitter – een belangrijke rol vervullen binnen het tuchtrecht, terwijl de banden tussen gerechtsbesturen, Raad voor de rechtspraak en minister van Veiligheid en Justitie de laatste jaren enkel indringender zijn geworden. Met Bovend’Eert vraag ik me af of er daarom nog wel sprake is van voldoende ‘safeguards against outside pressures and appearances of independence’.[42] Recente jurisprudentie van het EHRM laat ten slotte zien dat wanneer klachtencommissies of tuchtcolleges die het gedrag van rechters moeten beoordelen niet in meerderheid uit rechters bestaan, zij onvoldoende aandacht besteden aan verweren van beklaagden of weigeren zelfstandig feitenonderzoek te verrichten, terwijl ook de openbare behandeling niet verzekerd is, het Hof niet schroomt om strijd met artikel 6 EVRM aan te nemen. Bij elkaar genomen lijkt me dit reden genoeg om de werking van het externe klachtrecht eens grondig te evalueren.[43]

6 Eindnoten

1 P. Wattel, ‘Punitive Psychiatry, Punitive Taxation?’, NJB 2012/1598, afl. 28, p. 1935.

2 HR 7 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:509ECLI:NL:HR:2014:510 en ECLI:NL:HR:2014:511.

3 Zie Klachtenregeling van het parket van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, Rechtspraak.nl.  

4 Respectievelijk art. 45 lid 3 en lid 1 Wet RvS.

5 Zie  NVvR-RECHTERSCODE, Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. 

6 Zie  Gedragscode Rechtspraak, Rechtspraak.nl. 

7 Zie  Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de Rechtspraak, januari 2014, Rechtspraak.nl

8 Zie The Bangalore Principles of judicial Conduct 2002, UNODC.org.

9 Zie  Judicial Ethics Report 2009-2010, European Networks of Councils for the Judiciary.

10  Stcrt. 10 september 2010, 14111.

11 Met uitzondering van de zinsnede ‘of een ander’ in art. 9:1 lid 1 Awb, met dien verstande dat onder bestuursorgaan wordt verstaan: de Afdeling bestuursrechtspraak.

12 Het LOVB heeft de Expertgroep professionele standaarden bestuursrecht gevraagd om standaarden te ontwikkelen voor de beroepsuitoefening onder het kopje: ‘Verhouding professionele standaarden bestuursrecht tot andere standaarden’. Vgl. Professionele standaarden van de bestuursrechter bij de rechtbanken, Rechtspraak.nl, 14 september 2017.

13 R.o. 6.5.

14 Art. 7 Gedragscode Rechtspraak luidt: ‘Medewerkers van de Rechtspraak realiseren zich dat privégedrag en het publiekelijk uiten van privémeningen het vertrouwen in de Rechtspraak kunnen schaden.’

15 Art. 2.5.4 NVvR-RECHTERSCODE luidt: ‘Vanwege zijn publieke functie worden aan de rechter hoge eisen gesteld. De rechter heeft tegelijkertijd recht op een privéleven. De rechter zoekt een balans tussen de eisen die aan hem gesteld worden en zijn privéleven. De rechter zorgt ervoor dat zijn maatschappelijke activiteiten geen schade toebrengen aan een goede vervulling van zijn ambt. De rechter heeft net als ieder ander recht op zijn eigen mening. De rechter realiseert zich echter dat hij in de openbaarheid al snel als vertegenwoordiger van de rechtspraak zal worden beschouwd en dat een openbaar optreden zijn gezag als rechter en het gezag van de rechtspraak als geheel kan schaden. Hij spreekt zich daarom in elk geval niet publiekelijk uit over zaken waarover nog een rechterlijke beslissing moet worden gegeven. De rechter treedt voorts anders dan als persrechter en in wetenschappelijke publicaties alleen bij uitzondering in zijn functie naar buiten. De rechter is terughoudend bij het gebruik van sociale media en realiseert zich dat het gebruik daarvan kan leiden tot het leggen van onwenselijke verbanden.’

16 Concl. P-G van 8 oktober 2013, ECLI:NL:PHR:2013:2665, overweging 5.3.

17 Zie r.o. 6.4 en 6.5.

18 Zie voetnoot 195.

19 Aanbeveling 3 Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de Rechtspraak, januari 2014 luidt: ‘Nevenfuncties, voor zover wettelijk toegestaan, zijn niettemin ongewenst wanneer de goede gang van zaken bij de rechtspraak in concreto of het in de Rechtspraak te stellen vertrouwen schade zou kunnen lijden.’

20 De ‘Bangalore Principles of judicial Conduct’ berusten niet op de wet, maar worden wereldwijd beschouwd als een gezaghebbende bron voor de normering. Zij gaan uit van zes waarden (‘Principles’), waaraan nadere gedragsnormen voor rechters worden verbonden: (1) independence, (2) impartiality, (3) integrity, (4) propriety, (5) equality en (6) competence and diligence. Vooral in Principle 2 (onpartijdigheid) zijn de belangrijkste door klaagster bedoelde normen neergelegd, zoals: 2.2 ‘A judge shall ensure that his or her conduct, both in and out of court, maintains and enhances the confidence of the public, the legal profession and litigants in the impartiality of the judge and the judiciary’ en 2.4 ‘A judge shall not knowingly, while a proceeding is before, or could come before the judge, make any comment that might reasonably be expected to affect the outcome of such proceeding or impair the manifest fairness of the process. Nor shall the judge make any comment in public or otherwise that might affect the fair trial of any person or issue.’ 

21 ‘A judge refrains from asserting his status as a judge in his dealings with third parties.’, Judicial Ethics Report 2009-2010. Ook de normen van de ENCJ (een vereniging van Raden voor de rechtspraak) zijn juridisch niet bindend. Zie de website van de ENCJ: www.encj.eu/.

22 De Leidraad voor juridische auteurs van NJB bevat zelfs een aparte paragraaf (par. 6) hierover.

23 R.o. 8.9.

24 P. Bovend’Eert, ‘De rechter moet op zijn woorden passen. In hoeverre en op welke wijze mag de vrije meningsuiting van rechters beperkt worden?’, AA 2015, p. 369.

25 Een goed voorbeeld is het feit dat de (Grond)wet in Nederland toestaat dat rechters ook lid zijn van de Senaat, terwijl aanbeveling 4 van de Leidraad nevenfuncties dat ontraadt.

26 M. Menting, Industry Codes of Conduct in a Multi-Layered Dutch Private Law (diss. Tilburg), 2016. Daarbij verdient wel vermelding dat het in dit onderzoek met name om industriële gedragscodes ging. Niet uitgesloten is dat ethische codes voor rechters ook binnen de rechtspraak anders behandeld worden.

27 Ibid., p. 275-276.

28 D. Elzinga, ‘Gedragscodes hebben vaak misleidend effect’, Binnenlands Bestuur 7 november 2014.

29 Aanbeveling 17 van de Leidraad nevenfuncties.

30 De verklaring van Hammerstein heeft de Rechtbank Den Haag er in elk geval niet van weerhouden de arbitrale vonnissen tegen de RF te vernietigen vanwege een bevoegdheidsgebrek.

31 In zaak Wattel bestond de klachtadviescommissie uit een oud-lid van de HR, een oud-staatsraad en een oud-president van het Gerechtshof Arnhem, terwijl art. 3 van de Klachtenregeling Afdeling bestuursrechtspraak het betrekken van externe leden in de klachtadviescommissie verbiedt.

32 M. Laemers, Morren in de marge van de rechtspraak. Klagen over rechters, gerechtsambtenaren en de rechterlijke organisatie, Deventer: Kluwer 2011, p. 271.

33 P. Langbroek, ‘Klagen over rechters, gerechtsbesturen en gerechtsambtenaren’, NJB 2008, afl. 11, p. 642.

34 Zie de noot van Dommering bij HR 7 maart 2014, NJ 2014/379, afl. 40, p. 4816-4818.

35 Zie over deze beginselen E.M.H. Hirsch Ballin, Beginselen van klachtprocesrecht en de Wet Nationale ombudsman, Kluwer: Deventer 1986.

36 Ibid., p. 23.

37 F. van Dooren & Y. van der Vlugt, ‘Klagen over politie en justitie’, in: Handboek strafzaken, Deventer: Kluwer 2013, hoofdstuk 87, p. 10.

38 Vgl. Laemers 2011, p. 271.

39 Van Dooren & Van der Vlugt 2013, p. 10.

40 Zie met name de zaak EHRM 24 mei 1989, ECLI:CE:ECHR:1989:0524JUD001048683, ECHR, Series A, vol. 154 (Hauschildt/Denemarken); ook in: NJ 1990/627 m.nt. PvD.

41 Commissie-Hammerstein, Versterking van de cassatierechtspraak, Den Haag, februari 2008.

42 P. Bovend’Eert, ‘Meer toezicht op rechters. Minder onafhankelijkheid: onvoldoende waarborgen voor het tuchtrecht ten aanzien van rechters’, TvCR 2016, p. 122. F. van Dooren & Y. van der Vlugt, ‘Klagen over politie en justitie’, in: Handboek strafzaken, Deventer: Kluwer 2013, hoofdstuk 87, p. 10.

43 EHRM 21 juni 2016, 55391/13, 57728/13 en 74041/13, ECLI:CE:ECHR:2018:1106JUD005539113 (Ramos Nunes de Carvalho E Sá/Portugal). De zaak is overigens verwezen naar de Grand Chamber van het EHRM.

Titel, auteur en bron

Titel

Klagen over rechters: goed geregeld?

Auteur(s)

Rob van Gestel

Bron

Regelmaat, RegelMaat 2017-5, p. 366-378, Boom Juridisch

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT140:1