Samenvatting

Het HvJ EU heeft nieuwe aanknopingspunten geboden voor de uitleg van het afvalstoffenbegrip uit de afvalstoffenrichtlijn 2006/12/EG. Het Hof stelt dat het retourneren van een non-conform product dat vervolgens weer op de markt wordt gebracht een aanwijzing vormt dat het niet gaat om een 'afvalstof'. Dit is een belangrijk gegeven, aangezien veel Europese regelgeving met betrekking tot het afvalbeheer en het vervoeren van afval in dat geval niet van toepassing is.

1

Is sprake van een afvalstof? Dat was en is nog steeds een juridisch lastig te beantwoorden vraag. Zoals bekend, is onder de oude Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2006/12/EG) een grote hoeveelheid jurisprudentie over dit onderwerp verschenen. In een deel van deze rechtspraak was de bestuursrechtelijke figuur van het zogenoemde bestuurlijke rechtsoordeel aan de orde. Met deze figuur wensten bedrijven van de overheid vooraf zekerheid te krijgen over de status van een stof of voorwerp als afvalstof, en daarmee over de toepasselijkheid van de regels van het afvalstoffenrecht. Dat leverde wisselend succes op, omdat de bestuursrechter lang niet iedere bestuurlijke meningsuiting als een (appellabel) rechtsoordeel aanmerkte. Zo oordeelde ABRvS 17 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI8437, AB 2009/311, m.nt. R. Ortlep, dat een in een brief van de Minister gedane mededeling omtrent het afvalkarakter van een partij olie niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, omdat die mededeling niet op zelfstandig rechtsgevolg was gericht. Bovendien kon de vraag of een bepaalde stof al dan niet moet worden aangemerkt als een afvalstof, aan de orde worden gesteld in het kader van de kennisgevingsprocedure die is voorzien in de EVOA-Verordening. Die weg is niet als onevenredig bezwarend aan te merken. Dat betekende dat bedrijven de weg van kennisgevingsprocedure dienden te volgen, om daar te betogen dat die procedure nu juist niet van toepassing was. Die weg is moeizaam, maar hoort bij het huidige bestuursprocesrecht met haar fixatie op het besluitbegrip. Zie nader G.A. van der Veen, Bestuursrechtelijke rechtsbescherming voorbij het besluit, VAR-Preadvies 2013, p. 123-126. Appellabiliteit van een bestuurlijk oordeel wordt echter wel aangenomen, wanneer het vragen van een vergunning of ontheffing niet mogelijk is. Dat speelt in deze zaak. De Afdeling volgt haar Voorzitter, die het onderhavige bestuurlijk rechtsoordeel als besluit had aangemerkt. Voor de betrokkenen was het in dit geval onevenredig bezwarend om het geschil over de interpretatie van de betrokken rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. In concreto was het niet mogelijk om via de in de Verordening geregelde kennisgevingsprocedure om een besluit te verzoeken. De enige mogelijkheid zou dan nog zijn, dat Stena Weco een handhavingsbesluit uitlokte. Volgens de Voorzitter waren de financiële risico's voor Stena Weco bij het uitlokken van een handhavingsbesluit dusdanig groot, dat die weg voor haar onevenredig bezwarend was.

2

De onduidelijkheid over het onderscheid tussen afvalstoffen en niet-afvalstoffen had, met name ook door deze situaties, een roep vanuit de praktijk tot gevolg om de definitie van het begrip afvalstof te verduidelijken. De vernieuwde Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008/98/EG) heeft aan deze roep gehoor willen geven. De onderhavige uitspraak laat echter maar weer eens zien dat dit hooguit ten dele is gelukt. De Afdeling stelt namelijk vast dat er geen aanleiding bestaat om bij de uitleg van het begrip “afvalstof” onder richtlijn 2008/98/EG andere maatstaven aan te leggen dan bij de uitleg van dit begrip onder richtlijn 2006/12/EG. Met andere woorden: het begrip afvalstof is door de nieuwe richtlijn in essentie niet gewijzigd. Eerder had de strafkamer van de Hoge Raad dit al uitgemaakt. Volgens de Hoge Raad laat de nieuwe Kaderrichtlijn Afvalstoffen ‘geen gewijzigd inzicht van de wetgever’ over het begrip afvalstof zien (zie HR 17 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU3988, AB 2012/204 , m.nt. J.R.C. Tieman, JM 2012, 76, m.nt. Van der Meulen, en HR 3 december 2013, ECLI:NL:HR:2013:1571, JM 2014, 14, m.nt. Van der Meulen). Tegen deze achtergrond is het dus niet zo vreemd dat, zoals uit de uitspraak van de Afdeling blijkt, er nog steeds behoefte bestaat aan het verkrijgen van een bestuurlijk (en appellabel) rechtsoordeel over de vraag of sprake is van een afvalstof.

3

Nu voor de uitleg van het begrip afvalstof de maatstaven van de oude Kaderrichtlijn Afvalstoffen nog immer van belang zijn, kan de Afdeling voor de kwalificatie van de onderhavige partij stookolie teruggrijpen op het recente arrest van het Europese Hof van Justitie inzake Shell van 12 december 2013, ECLI:EU:C:2013:821, gevoegde zaken C-242/12 en C-241/12, AB 2014/114 , m.nt. E. Dans en G.A. van der Veen, M en R 2014/42 , m.nt. S.W. Boot en B.J.W. Walraven (onder 43 ), JM 2014, 16, m.nt. Van der Meulen. In dit arrest oordeelde het Hof onder de oude richtlijn 2006/12/EG dat geen sprake is van een afvalstof bij een partij brandstof die onbedoeld vermengd is geraakt met een andere stof en daardoor niet aan de bedongen specificaties voldoet (met andere woorden: non-conform of “off spec” is), wanneer de koper deze partij retourneert aan de leverancier met het oog op terugbetaling van de aankoopprijs krachtens de koopovereenkomst (punt 46 van het arrest), en de leverancier de partij daadwerkelijk weer, na vermenging, op de markt wil brengen (punten 52-55). In lijn met dit arrest oordeelt de Afdeling ook voor de nieuwe richtlijn 2008/98/EG dat koper Stena Weco voornemens was om de afgeleverde stookolie aan leverancier Cockett te retourneren onder terugbetaling van de aankoopprijs, hetgeen niet een “zich ontdoen” van de stof behelst. Daarbij is voor de Afdeling niet relevant of deze partij stookolie nu wel of niet in overeenstemming was met een handelsnorm (ISO 8271) en geschikt was om zonder bewerking weer terug op de markt te brengen.

4

De door het Hof van Justitie onder de oude Kaderrichtlijn Afvalstoffen geformuleerde nieuwe en redelijke uitzondering van het afvalbegrip voor de ‘ontevreden klant’ (vgl. de annotatie van Dans en Van der Veen onder het Shell-arrest, ECLI:EU:C:2013:821, AB 2014/114) kan aldus ook onder de huidige richtlijn worden toegepast. In de onderhavige zaak speelde dat alleen voor de koper Stena Weco in verband met de reikwijdte van het afgifteverbod van artikel 10:37 Wet milieubeheer. Duidelijk is dat ontevreden klanten die hun geld terug willen niet onder dit verbod vallen. Ze mogen hun gekochte spullen gewoon aan de verkoper blijven retourneren, in plaats van deze spullen aan daartoe vergunde afvalinzamelaars en -verwerkers te moeten afgeven. Dat is na het Shell-arrest niets nieuws. De uitspraak van de Afdeling gaat echter niet in op de vraag of de partij stookolie ook voor de leverancier (Cockett), na terugname, wel of geen afvalstof is. Geldt ook een uitzondering op het afvalbegrip voor de ‘welwillende verkoper of leverancier'? Ook hiervoor kunnen we teruggrijpen op hetgeen het Hof in het Shell-arrest, met een analoge toepassing van de door het Hof geformuleerde bijproductcriteria (thans artikel 5 van richtlijn 2008/98/EG), heeft geoordeeld. De toets zal dan moeten zijn wat de ‘ware intentie’ van deze leverancier is (punt 49). Geen sprake is van afval indien de leverancier daadwerkelijk voornemens is de off-spec olie weer terug te brengen op de markt (punt 53). Of de olie daartoe eerst nog gemengd (geblend) moet worden, is daarbij niet relevant. Dit omdat — en dat is volgens ons het opmerkelijke en tegelijk ook onduidelijke aan het arrest — dit mengen volgens het Hof weliswaar als bewerkingshandeling (punt 52), maar niet als handeling van nuttige toepassing (punt 53) moet worden beschouwd (zie ook punt 14 van de eerder genoemde noot van Dans en Van der Veen). We moeten het Shell-arrest maar aldus begrijpen, dat handelingen die gebruikelijk worden verricht zijn om producten weer ‘on spec’ te krijgen, niet met zich brengen dat daarmee sprake is van een afvalstof. Dit sluit volgens ons immers het beste aan bij (analoge toepassing) van de thans in artikel 5 van richtlijn 2008/98/EG neergelegde voorwaarde voor bijproducten dat een stof of voorwerp ‘onmiddellijk’ kan worden gebruikt ‘zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is’. Normale herstelhandelingen staan dus niet aan de uitzondering ten behoeve van de ‘goedwillende verkoper’ in de weg.

* Deze noot heeft Gerrit van der Veen geschreven met John Tieman van wie ten tijde van publicatie geen online profiel beschikbaar was.

Titel, auteur en bron

Titel

Noot bij ECLI:NL:RVS:2014:1157 - begrip afvalstof

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT408:1