Inpassingsplan en gevolgen nieuwe weg voor ondergrondse buisleiding.
1
Deze twee met elkaar samenhangende uitspraken zijn waardevol voor de praktijk omdat tot in detail de relevante stappen worden beschreven (en beoordeeld) die in een passende beoordeling moeten worden doorlopen indien een plan wordt vastgesteld dat leidt tot een toename van stikstofdepositie. Met name ECLI:NL:RVS:2016:1072 is erg instructief op dit punt. Dat betekent tegelijkertijd ook dat de uitspraken duidelijk maken waar mogelijke ‘zwakke punten’ in een passende beoordeling in zo’n situatie kunnen zitten. Beide uitspraken bieden daarmee een goed inzicht in een aantal vraagstukken die vrijwel altijd spelen indien een plan wordt vastgesteld waardoor de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied toeneemt. Een aantal hiervan zal ik in deze noot bespreken.
2
De twee uitspraken hebben betrekking op een bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2016:1060) en een inpassingsplan (ECLI:NL:RVS:2016:1072) ten behoeve van nieuwe infrastructuur in de provincie Limburg. Het bestemmingsplan voorziet daarbij, onder andere, in de realisatie een nieuwe aansluiting op de A67 ter hoogte van de gemeentelijke weg de Locht in Veldhoven; het inpassingsplan maakt de aanleg mogelijk van een nieuwe wegverbreding tussen de bestaande N69 ten zuiden van Valkenswaard en de Locht te Veldhoven. Beide plannen hebben daarbij min of meer betrekking op ontwikkelingen in dezelfde omgeving. Uit de uitspraak kan worden afgeleid dat de plannen, voor zover mogelijk, gezamenlijk zijn voorbereid. Echter, de door appellanten aangevoerde stelling dat de plannen onlosmakelijk zijn verbonden – en dus als één plan hadden moeten worden beoordeeld – vindt bij de ABRvS geen steun (zie r.o. 4.2 van ECLI:NL:RVS:2016:1060). Belangrijk element bij die beoordeling is dat uitvoering van het bestemmingsplan ook zonder de aanleg van de in het inpassingsplan voorziene verbinding noodzakelijk is. De uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan is daarmee niet in het geding, waarna de ABRvS vervolgens concludeert dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Een min of meer vergelijkbare redenering hanteert de ABRvS bij het inpassingsplan (zie r.o. 11.2 van ECLI:NL:RVS:2016:1072), waarbij de ABRvS overigens aanvullend nog wel aandacht besteed aan het gegeven dat er een duidelijke samenhang bestaat tussen het bestemmingsplan en het inpassingsplan. Opvallend is dat de ABRvS hier een redelijkheids- en een uitvoerbaarheidstoets uitvoert. Bij vergunningverlening voor projecten speelt ook met enige regelmaat de vraag of sprake is vanéén of meerdere projecten (zie ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3243, JM 2015/162, m.nt. J.M.I.J. Zijlmans). In dat geval toetst de ABRvS indringend of verschillende activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Als dit het geval is, dan is sprake van één project en moeten de gevolgen van de gehele projecten in één passende beoordeling worden beoordeeld. Hoewel het “onlosmakelijke samenhang”-criterium wel door appellanten was aangevoerd, gaat de ABRvS daar nu dus niet op in. Dat is jammer, want daarmee blijft onduidelijk waarom de ABRvS in dit geval anders toetst dan bij projecten. Voorstelbaar is dat de door de ABRvS aangenomen beleidsvrijheid bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplannen door art. 6 Habitatrichtlijn begrensd kan worden indien onlosmakelijke ontwikkelingen bewust in meerdere plannen worden opgenomen, te meer nu bestemmingsplannen niet met elkaar in cumulatie hoeven te worden beoordeeld (zie echter, voor een afwijking van de vaste jurisprudentie, ABRvS (Vz.) 12 november 2016, ECLI:NL:RVS:2015:3575) en het in het licht daarvan best kan “lonen” om een ontwikkeling op te knippen en in meerdere plannen vast te leggen.
3
De wijze waarop de stikstofdepositie in het kader van het inpassings- en bestemmingsplan is beoordeeld, komt in r.o. 33 (inpassingsplan) en 7 (bestemmingsplan) e.v. aan de orde. Allerhande belangrijke uitgangspunten – die voor een groot deel al in eerdere jurisprudentie aan de orde zijn gekomen maar nu praktisch worden toegepast – passeren hier achter elkaar de revue. Lezing van deze overwegingen is een must voor een ieder die een adequate passende beoordeling in geval van een toename van stikstofdepositie wil opstellen of reviewen. Voor zover niet anders aangegeven, ga ik hierna in op de uitspraak inzake het inpassingsplan, omdat die uitspraak het meest gedetailleerd is op dit punt.
4
Ik wijs bijvoorbeeld op r.o. 34.1 waarin de ABRvS nog eens benadrukt dat de kritische depositiewaarde slechts aangeeft bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie. Het is niet zo – anders dan appellanten betoogden – dat elke toename van stikstofdepositie in een reeds overbelaste situatie leidt tot significant negatieve effecten en daarmee tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. De enkele overschrijding van de kritische depositie leidt uitsluitend tot de vaststelling dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is en dat nader onderzoek, veelal in de vorm van een passende beoordeling, dus geboden is.
5
En als dan in de passende beoordeling wordt geconcludeerd dat significante effecten zijn uitgesloten als de in de passende beoordeling voorgestelde maatregelen worden getroffen, ontstaat hiermee, na het arrest-Briels (ECLI:EU:C:2014:330), zo goed als automatisch uiteraard de discussie over de kwalificatie van deze maatregelen. Is sprake van mitigatie dan wel compensatie? Nu (r.o. 35.2) de voorgenomen maatregelen (zoals maaibeheer en afplaggen) worden getroffen binnen de begrenzing van het gebied waar de habitattypen voorkomen waarop het plan volgens de passende beoordeling extra stikstofdepositie veroorzaakt, kan er – aldus de ABRvS – vanuit gegaan worden dat de maatregelen worden getroffen ter plaatse van de arealen van de habitattypen waar een toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Er is daardoor sprake van mitigerende maatregelen. Dat de maatregelen niet overal waar een toename van stikstofdepositie optreedt worden getroffen, is voor de kwalificatie als mitigerende maatregel niet relevant. Dat is overigens uiteraard wel relevant voor de vraag of het (kennelijke) significante effect van het inpassingsplan door de voorgenomen maatregelen voldoende wordt weggenomen. Nu voorts is aangetoond dat geen sprake van reguliere beheermaatregelen die ten onrechte aan het inpassingsplan worden gekoppeld omdat de voorgenomen maatregelen aanvullend zijn ten opzichte van het reguliere beheer (r.o. 35.3) is sprake van ‘echte’ mitigerende maatregelen. Zou overigens wel sprake zijn geweest van reguliere beheermaatregelen, dan zou dat nog niet automatisch hoeven te betekenen dat ten onrechte geconcludeerd zou zijn dat het inpassingsplan gelet op de eisen van art. 19j Nbw 1998 kon worden vastgesteld. Dergelijke beheermaatregelen mogen immers ook in de passende beoordeling worden meegenomen (ABRvS 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1694) met als, voor de praktijk belangrijk, verschil dat dat deze niet gelabeld kunnen worden voor het inpassingsplan.
6
R.o. 38.2 maakt evenwel duidelijk dat de kwalificatie van een bepaalde maatregel (mitigerende of generieke beheermaatregel) relevant is voor de vraag of deze maatregel verankerd dient te worden bij vaststelling van het inpassingsplan (en het bestemmingsplan, want r.o. 17.2 van ECLI:NL:RVS:2016:1060 is identiek). Voor mitigerende maatregelen is onvoldoende dat deze in een privaatrechtelijke overeenkomst zijn neergelegd. Deze moeten in de planvoorschriften worden opgenomen, bijvoorbeeld door het gebruik van de nieuwe weg afhankelijk te stellen van het periodiek treffen van de in de passende beoordeling genoemde maatregelen volgens de in de passende beoordeling opgenomen planning. Eerder nog (ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1621, Windpark Den Tol) achtte de ABRvS het daarbij relevant te overwegen dat een bepaalde voorziene mitigerende maatregel (te weten een stilstandsvoorziening bij windturbines) “naar zijn aard leent om te worden gewaarborgd in het bestemmingsplan” – zonder overigens dit echt verder toe te lichten – nu lijkt deze toets voor de ABRvS niet (kenbaar) relevant. Gelet op de in de jurisprudentie van de ABRvS waar te nemen lijn dat veel (meer) planvoorschriften dan voorheen ruimtelijk relevant zijn – zoals nu dus ook voor verschillende mitigerende maatregelen wordt aangenomen – verbaast deze conclusie van de ABRvS niet. Het ligt ook wel voor de hand vanuit het oogpunt van rechtszekerheid: derde-belanghebbenden kunnen naleving van een overeenkomst niet afdwingen en als het bestemmingsplan een bepaalde weg (inclusief gebruik daarvan) toestaat is het ook niet meer dan logisch om in dit bestemmingsplan de randvoorwaarden voor dit gebruik vast te leggen.
7
Opvallend is echter (zie ABRvS 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:170) dat, als sprake was geweest van beheermaatregelen, de conclusie waarschijnlijk was geweest dat deze niet – en misschien wel juist niet – in de planvoorschriften hadden moeten worden verzekerd. Dat komt met name omdat een van de belangrijke voorwaarden om een maatregel als beheermaatregel aan te merken is, dat uitvoering van deze maatregel ook zal plaatsvinden als het inpassingsplan niet zou worden uitgevoerd (zie ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4431). Het ligt in die zin dan ook niet voor de hand om uitvoering van de beheermaatregelen middels planvoorschriften te koppelen aan de realisatie van het plan zelf. Met de kanttekening dat dan de vraag is hoe verzekerd is dat deze beheermaatregel wordt uitgevoerd. In zoverre zou het voor de natuur beter zijn als sprake is van een mitigerende maatregel omdat dan het realiseren van het voorgenomen plan of project rechtstreeks afhankelijk wordt gesteld van de (effectiviteit van de) mitigerende maatregel. Dat biedt toch meer zekerheid dan de verwachting dat een beheermaatregel wordt uitgevoerd!