Sinds juli 2019 gelden tijdelijke regels voor de hoeveelheden PFAS in de grond. Deze regels beschermen mens en milieu en zorgen ervoor dat meer bouwprojecten weer door kunnen gaan. De tijdelijke achtergrondwaarde is per 29 november 2019 iets ruimer geworden en gesteld op 0,8 microgram / kg droge stof. In het najaar van 2020 verwacht de Rijksoverheid de definitieve nieuwe achtergrondwaarde en een definitief handelingskader vast te stellen. Wat betekent dit voor de praktijk? Aanmodderen!
Wat is PFAS?
De afkorting PFAS staat voor poly- en perfluoralkylstoffen. Deze stofgroep bestaat uit ruim 6.000 stoffen die door mensen zijn gemaakt vanwege hun specifieke eigenschappen. PFAS zijn namelijk brandwerend en water-, vet-, en vuilafstotend. Zij worden al decennia gebruikt in allerlei alledaagse toepassingen, zoals verf, blusschuim, pannen, kleding en cosmetica. Naast deze positieve gebruikseigenschappen hebben PFAS ook negatieve milieueigenschappen, namelijk dat ze persistent, mobiel en nauwelijks biologisch afbreekbaar zijn. Van sommige PFAS is al aangetoond dat ze toxisch zijn. PFAS kunnen dus (zeer) gevaarlijk zijn voor mens en milieu.
PFAS komen inmiddels diffuus verspreid voor in de bodem en worden op veel plaatsen in gehalten boven de bepalingsgrens aangetroffen. Als gevolg daarvan trad stagnatie op in het verplaatsen en/of aan- en afvoeren van grond en baggerspecie. In de Regeling bodemkwaliteit is namelijk vastgelegd dat grond en baggerspecie die met een onbekende stof verontreinigd zijn, niet mogen worden toegepast als de aanwezigheid van een dergelijke stof kan worden vastgesteld, dat wil zeggen bij concentraties boven de zogenaamde bepalingsgrens.
Tijdelijke achtergrondwaarde sinds de zomer van 2019
In een brief aan de Tweede Kamer van 8 juli 2019 (Kamerstuk 28089, nr. 146) heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat daarom het ‘Tijdelijk handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie’ gepubliceerd. Het handelingskader beoogde de stagnatie in het verzet van grond en baggerspecie waar mogelijk op te heffen, terwijl tegelijkertijd onverkort het uitgangspunt gold dat risico’s voor de gezondheid, het milieu en het verspreiden van PFAS houdende grond en baggerspecie naar niet of minder belaste gebieden werden voorkomen. Omdat sprake was van een invulling van de zorgplicht, kon dit handelingskader, vooruitlopend op de aanpassing van de regelgeving, sinds deze zomer reeds worden gebruikt.[1]
In het handelingskader PFAS werd een voorlopige toepassingsnorm geïntroduceerd voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie. Op basis van dit tijdelijk handelingskader kon grond en baggerspecie alleen toegepast of verspreid worden indien de hoeveelheid PFAS minder dan 0,1 microgram / kg droge stof bedroeg. Deze toepassingsnorm gold voor locaties die zijn ingedeeld op de bodemfunctieklassekaart in de bodemfunctieklassen Wonen en Industrie, het verspreiden van baggerspecie op het aangrenzende perceel en het toepassen in een grootschalige toepassing.[2] Deze norm was gebaseerd op het advies van RIVM over risicogrenzen voor PFAS. Het betrof een hele lage norm, namelijk de laagst meetbare hoeveelheid. Het tijdelijke kader was (erg) terughoudend omdat er nog een aantal belangrijke onderzoeken diende te worden afgerond. Het gevolg hiervan was dat in geval van toepassing of verspreiding van grond of baggerspecie, een onderzoek gedaan moest worden naar de aanwezig van PFAS. Indien uit het onderzoek bleek dat de hoeveelheid PFAS meer was dan 0,1 microgram / kg droge stof, was toepassing of verspreiding niet zonder meer mogelijk.
Nieuwe tijdelijke achtergrondwaarde voor PFAS in de landbodem[3]
In de afgelopen maanden heeft het RIVM samen met Deltares onderzoek gedaan om een aangepaste tijdelijke achtergrondwaarde voor PFAS vast te kunnen stellen. Voor PFOS (een groep PFAS) adviseert het RIVM een tijdelijke achtergrondwaarde van 0,9 microgram / kg droge stof. Voor PFOA (een andere groep PFAS) 0,8 microgram / kg droge stof. Deze tijdelijke achtergrondwaarden zijn aan de veilige kant, zo geeft het RIVM aan. Reden hiervoor is dat er nog geen volledig beeld is van de hoeveelheid PFAS in de Nederlandse bodem.
Op basis van dit advies heeft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat op 29 november 2019 in een brief aan de Tweede kamer besloten om het tijdelijke handelingskader aan te passen met de hieronder staande tijdelijke landelijke achtergrondwaarde voor de landbodem. Afhankelijk van de toepassingssituatie geldt dientengevolge een toepassingswaarde. Meest van belang voor de bouwsector is de toepassingswaarde van 0,8 microgram / kg droge stof voor PFAS en 0,9 microgram / kg droge stof voor PFOS (overeenkomstig het advies van de RIVM) bij bodemkwaliteitsklasse landbouw/natuur en bodemfunctieklasse wonen of industrie. In die situatie gaat de norm van de laagst meetbare hoeveelheid naar een iets hogere waarde. Voor andere toepassingssituaties zoals deze in de tabel zijn opgenomen, gelden hogere toepassingswaarde die voor de bouwsector als minder knellend zullen worden ervaren (en minder vaak voorkomen).
Bodemkwaliteitskaarten
Het Besluit bodemkwaliteit biedt de mogelijkheid om in het kader van gebiedsspecifiek beleid afwijkende lokale (minder strenge) maximale waarden vast te stellen. Het is van belang dat bevoegd gezagen lokale bodemkwaliteitskaarten vaststellen omdat dit een verruiming kan bieden ten opzichte van de landelijke achtergrondwaarde.
Als de wens bestaat om in het kader van gebiedsspecifiek beleid een lokale maximale waarde vast te stellen, dan kan het bevoegd gezag een bodembeheergebied aanwijzen indien deze gewenste waarde een verslechtering op de locatie toestaat.[4] Daarbij dient het bevoegd gezag een goede motivering, bij voorkeur in een Nota Bodembeheer, vast te stellen die aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit voldoet. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de Risicotoolbox bodem dan wel de Risicotoolbox waterbodems. Deze zullen worden aangevuld met informatie over PFAS. Tot die tijd kan bij het vaststellen van lokale maximale waarden boven de risicogrenswaarde die door het RIVM zijn aangegeven, over de risico’s van de lokale maximale waarden advies worden ingewonnen bij het RIVM, aldus het tijdelijk handelingskader d.d. 29 november 2019.
Voor het vaststellen van ruimere normen kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan als de bestaande bodemkwaliteit in een gebied slechter is dan de toepassingswaarden die landelijk worden gehanteerd, en de in het gebied vrijkomende grond en baggerspecie van slechtere kwaliteit hierdoor volgens de landelijke toepassingswaarden niet mag worden toegepast.
Om het vaststellen van deze bodemkwaliteitskaarten te bespoedigen, is er een wijziging van het Besluit bodemkwaliteit in gang gezet, waardoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is als het gaat om een wijziging in verband met PFAS. Op basis hiervan, kunnen gemeenten gebruik maken van een kortere procedure om de Nota Bodembeheer en de bodemkwaliteitskaart vast te stellen.
Effect van de verruimde achtergrondwaarde
Het kabinet verwacht dat door de ruimere norm een groot deel van de bagger- en bouwwerkzaamheden die stilliggen, hervat kunnen worden. Van belang daarbij is dat het handelingskader ook een strategie bevat voor het herverontreinigingsniveau voor PFAS in de waterbodem en het ontvangen van vervuilde bagger die PFAS bevat in bepaalde rijksbaggerdepots. RWS is het bevoegd gezag hiervoor.
Vervolgacties
De komende tijd zal er een aantal acties opgestart worden:
1. De omvang van de PFAS-problematiek is nog niet duidelijk. In de komende maanden zal er nader onderzoek worden gedaan. Zo zal het RIVM metingen doen in de bodem op 100 locaties in Nederland. Deze metingen kunnen betrokken worden bij het vaststellen van een definitief handelingskader.
2. Daarnaast worden er proeven opgestart om te kijken of het mogelijk is met PFAS verontreinigde grond te reinigen.
3. Op Europees niveau wordt verder gewerkt aan een verbod op bepaalde niet-essentiële PFAS. Niet-essentiële stoffen die tot PFAS behoren, zijn bijvoorbeeld stoffen in de anti-aanbaklagen van pannen, of vochtwerende stoffen in kleding. Bepaalde PFAS zitten ook in medicijnen. Die worden nog gewoon toegelaten.
4. FNV heeft gevraagd om een onderzoek naar de gezondheidsrisico's van PFAS voor mensen die werken in de bouw.
5. Er wordt gewerkt aan een vangnet voor MKB bedrijven in de vorm van een garantiestelling voor een lening die bedrijven moeten afsluiten als zij in de problemen zijn gekomen door de PFAS-normen
Samengevat
Sinds juli 2019 gelden tijdelijke regels voor de hoeveelheden PFAS in de grond. Deze regels beschermen mens en milieu en zorgen ervoor dat meer bouwprojecten weer door kunnen gaan. De tijdelijke achtergrondwaarde is per 29 november 2019 iets ruimer geworden en gesteld op 0,8 microgram / kg droge stof.
In het najaar van 2020 verwacht de Rijksoverheid de definitieve nieuwe achtergrondwaarde en een definitief handelingskader vast te stellen.
Wat betekent dit voor de praktijk?
De komende tijd zal het letterlijk aanmodderen blijven met PFAS. Voor projecten waar grondverzet aan de orde is, zal in de meeste gevallen onderzoek naar de aanwezigheid van PFAS zijn voorgeschreven. Blijft de hoeveelheid PFAS onder de tijdelijke achtergrondwaarde, dan kan een project doorgang vinden. Komt het erboven, dan is overleg met de gemeente aangewezen en moet helaas rekening gehouden worden met extra kosten in verband met de afvoer van de grond. In sommige gevallen zijn er oplossingen op maat mogelijk.
Het lastige is dat er nog heel veel niet bekend is over PFAS. Zoals hierboven beschreven, is onderzoek in volle gang, terwijl er tegelijkertijd nog geen verbod is op het gebruik van PFAS. Het is dus van belang om de actualiteit de komende tijd goed in de gaten te houden.
Eindnoten
1. De zorgplicht houdt in dat de toepasser die redelijkerwijs kan vermoeden dat er nadelige effecten kunnen optreden voor mens en milieu als gevolg van het toepassen van grond of baggerspecie, maatregelen moet nemen om die effecten te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken.
2. Voor de overige toepassingen op de landbodem, dus op bodems die zijn ingedeeld als bodemfunctieklasse Landbouw/natuur en/of een bodemkwaliteit ‘voldoet aan achtergrondwaarden’, binnen grondwaterbeschermingsgebieden of toepassingen onder het grondwaterniveau gold in principe de bepalingsgrens (0,1 µg/kg) als toepassingseis.
3. Het kader voor waterbodems wordt hier niet behandeld.
4. De gemeente danwel de waterbeheerder.