Een Italiaanse voertuiglift in Finland

Auteur(s):
  • Antoni Brack, Universiteit Twente / ABC Antoni Brack Consulting: Compliance en Governance
Bron:
  • Tijdschrift voor Consumentenrecht en Handelspraktijken, TvC 2008, afl. 3, p.93

Samenvatting

Bij alle discussies over de al of niet gewenste verdere uitbreiding van de Europese Unie en de vraag of er een Europese Grondwet moet komen en zo ja, hoe die er dan uit moet zien, zouden we haast vergeten dat de EU voor de dagelijkse praktijk van het zakendoen al heel lang concrete realiteit is. Voor wat wel eens de maakindustrie genoemd wordt betekent het juridische principe van het vrije verkeer van goederen dat er daadwerkelijk één grote Europese interne markt bestaat, in Europa-jargon: een economische ruimte zonder binnengrenzen.

Volledige tekst artikel

Bij alle discussies over de al of niet gewenste verdere uitbreiding van de Europese Unie en de vraag of er een Europese Grondwet moet komen en zo ja, hoe die er dan uit moet zien, zouden we haast vergeten dat de EU voor de dagelijkse praktijk van het zakendoen al heel lang concrete realiteit is. Voor wat wel eens de maakindustrie genoemd wordt betekent het juridische principe van het vrije verkeer van goederen dat er daadwerkelijk één grote Europese interne markt bestaat, in Europa-jargon: een economische ruimte zonder binnengrenzen. Het vrije verkeer van goederen is een verkeer van veilige goederen. Voor elk product of serie van producten dat van een CE-markering is voorzien, bestaat er een ‘certificaat van overeenstemming’, een bewijsstuk van een erkende keuringsinstantie dat het product voldoet aan zogenoemde fundamentele veiligheidseisen. Zo’n certificaat is het paspoort waarmee het product door heel de EU mag reizen en niet aan grenzen mag worden tegengehouden, tenzij vanwege een heel goede reden.

‘If you are French, the letters “CE” may stand for “Conformité Européen”. If you are not, you might assume they don’t stand for anything. Either way, this symbol is the CE-mark.’ (David Hanson, CE Marking, Product Standards and World Trade, Edward Elgar Publishing 2005, p. 1).

Talloze richtlijnen (EU-jargon voor wetten) bevatten voor een grote productgroep, zoals liften, medische hulpmiddelen en zelfs machines, vage abstracte veiligheidseisen en die worden met overheidssubsidie door normaliseringsorganisaties omgezet in technische specificaties waar in de industrie mee gewerkt kan worden. Deze publiek-private regelgeving heeft voordelen, zoals flexibiliteit: snelle aanpassing aan technologische innovatie, maar ook nadelen zoals een gebrek aan democratisch gehalte; in feite stellen direct belanghebbenden zelf de normen op. Deze tweetraps regelgeving heet New Approach/Nieuwe Aanpak. Kun je als fabrikant door middel van zo’n certificaat aantonen dat het product, de serie is geproduceerd conform de gestandaardiseerde technische normen, dan geldt de ‘presumption of conformity’: de overheden van de lidstaten zijn verplicht te veronderstellen dat de producten aan de wettelijke veiligheidseisen voldoen. Hiertegenover staat (sorry voor het jargon) de ‘safeguard clause’, de ultieme niet weg te poetsen bevoegdheid van de nationale overheid van de lidstaten haar onderdanen te beschermen tegen onveilige producten. Het is de noodrem op het vrije verkeer. Als ondanks CE-markering er grote twijfel is aan de veiligheid van het product voor de gebruiker en eventuele omstanders, dan mag het product aan de grens al worden tegengehouden. Bewijslast ligt bij de overheidsinstantie, dat wel.

Allemaal saaie en vervelende juridische theorie? Nee dus, dagelijkse praktische routine voor de non-food producerende fabrikant, business as usual. Nog niet overtuigd? Dan maar een case! Het gaat om het arrest van het Europese Hof van Justitie van 17 april 2007 in de zaak C-470/03 (ECLI:EU:C:2007:213). De procespartijen zijn AGM, een rechtspersoonlijkheid bezittende onderneming, opgericht en gevestigd naar Italiaans recht, enerzijds, en anderzijds de Finse staat (in het Fins: Suomen valtio) en de heer Lehtinen, ambtenaar op het gebied van arbeidsomstandigheden in dienst van het Finse Ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid (‘Sosiaali- ja terveysministeriö’). AGM maakt en verkoopt voertuigliften, middelen dus waarmee voertuigen opgetild kunnen worden bijvoorbeeld om er in een garage onder te kunnen werken. Deze apparaten vallen onder de Machinerichtlijn. Er is een Europese geharmoniseerde standaard voor voertuigliften: EN 1493. Een regionaal districtskantoor van de Finse arbeidsinspectie stuurt een rapport naar het ministerie met de conclusies van een onderzoek van een bepaald type, door AGM geproduceerde, voertuiglift. De gebreken die zijn geconstateerd betreffen het doorbuigen (‘bending’) van de voorste liftarmen en een zwakke borging (‘locking’) van de liftarmen.

Het lijkt mij overigens een goed idee van de arbeidsinspectie om de veiligheid van voertuigliften nauwkeurig in de gaten te houden; je zult maar automonteur wezen!

Op grond van dit rapport stuurt het ministerie een brief aan de Finse importeur van AGM-liften met de mededeling dat er gronden zijn te twijfelen aan de arbo-veiligheid van de liften. De importeur voerde testen uit en de arbo-ambtenaar, meneer Lehtinen, maakte hier rapport van op. Hieruit bleek een ernstig verschil van inzicht tussen ambtenaar en importeur. Enige tijd later zijn er verbeteringen doorgevoerd aan het borgingsmechanisme en in afwachting van een testrapport van een erkende keuringsinstantie deelde het ministerie per brief aan de importeur mee dat zij ervan uitging dat de liften nu aan de eisen voldeden.

Enkele weken later verleent de heer Lehtinen met toestemming van zijn directe chef medewerking aan een programma dat wordt uitgezonden op de nationale Finse televisiezender Channel TV 1. De heer Lehtinen verklaarde dat de door AGM ingeschakelde keuringsinstantie de regels niet goed had geïnterpreteerd en dat gebruik van deze liften gevaarlijk zou kunnen zijn. Over het enige incident met onduidelijke oorzaak dat zich met deze liften heeft voorgedaan in Finland worden nog wat brieven heen en weer gestuurd tussen ondernemingsfederaties en het ministerie. Maar enige weken later wordt meneer Lehtinen door zijn superieuren ontheven van zijn taak zich te bemoeien met AGM-liften omdat hij zich in een nog lopende zaak publiekelijk had uitgelaten op een wijze die afweek van het officiële standpunt van het ministerie. De media bleven in negatieve zin aandacht aan deze zaak besteden en AGM liet vervolgens de Finse staat en de heer Lehtinen dagvaarden voor een Finse rechtbank met de eis dat de beide gedaagden gezamenlijk aan AGM een vergoeding zouden betalen voor de door AGM beweerdelijk geleden schade door omzetverlies en winstderving in Finland en elders in Europa.

Het Finse gerecht dat de zaak behandelt, de arrondissementsrechtbank van Tampere (‘Tampereen käräjäoikeus’), legt op zeker moment de procedure stil om vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie over de juiste uitleg van de relevante Europese regels. Het genoemde arrest van 17 april 2007 bevat de antwoorden op de door de rechtbank van Tampere gestelde vragen.

De kern van het antwoord luidt dat de ‘presumption of conformity’ geenszins betekent dat de lidstaat niet zou mogen ingrijpen als zich risico’s voordoen. De lidstaat is verplicht de machine terug te halen uit de markt als de veiligheid van personen of eigendommen in gevaar wordt gebracht (‘safeguard clause’). De bevoegde autoriteiten hebben echter op geen enkel moment duidelijk vastgesteld dat er een risico bestond, noch maatregelen genomen om de betrokken liften uit de markt te halen; er is slechts een brief van de overheid waarin staat dat er redenen zijn om aan de veiligheid te twijfelen en dat daarom nader onderzoek nodig is. En aangezien deze liften, voorzien van CE-markering, verondersteld worden te voldoen aan de fundamentele veiligheidseisen, had de Finse staat geen beperkingen mogen opleggen aan het vrije verkeer. Kon het gedrag van de ambtenaar en de staat misschien gerechtvaardigd worden door bezorgdheid voor de volksgezondheid of de vrijheid van meningsuiting? Nee, aldus het Hof: er is niet meer ruimte dan van tweeën een, ofwel er is een gevaar voor de gezondheid of veiligheid en dan moet de machine uit de markt, ofwel er is geen gevaar en dan is er geen bevoegdheid tot ingrijpen. Er is een inbreuk op het gemeenschapsrecht en daar is de staat voor aansprakelijk. Het gemeenschapsrecht sluit – als aanvulling op de aansprakelijkheid van de staat – ambtenaren niet van aansprakelijkheid uit, maar eist die aansprakelijkheid niet.

Het vervolg valt te voorspellen. Voor AGM ligt de juridische weg open naar vergoeding van schade door de Finse staat. Of ook de arbo-ambtenaar persoonlijk aansprakelijk kan worden gesteld, moet de Finse rechtbank op grond van Fins recht vaststellen.

Ik vind het een prachtige case, omdat de twee leidende principes zo duidelijk tegenover elkaar staan. Prevaleert de ‘presumption of conformity’ of de ‘safeguard clause’, het vrije verkeer van CE-gemarkeerde nieuwe-aanpak-producten of trekt de overheid met haar taak voor de volksgezondheid aan het langste eind? En ook omdat deze Finse case zo duidelijk toont hoe sterk dat voordeel van de veronderstelling van overeenstemming met geharmoniseerde veiligheidsnormen is. Dat de in ’s Hofs arrest aan de orde zijnde casuspositie de arboveiligheid van een industrieel goed betreft, doet niet af aan het belang van de vraag welk principe bij de CE-markering onder omstandigheden prevaleert. Veel ‘CE-rechtspraak’ is er niet, terwijl veel consumentenproducten onder het CE-regime vallen. Bovendien heeft Richtlijn 2001/95/EG PbEG 2002, L 11/4) inzake Algemene Productveiligheid dit Nieuwe Aanpak-systeem met als kern de meergenoemde presumptie van toepassing verklaard op alle consumentenproducten behoudens en voor zover voor producten bijzondere regels gelden, zoals voor levensmiddelen. Inclusief controlebevoegdheden van overheidsinstanties.

De Europese Commissie heeft ruim een jaar geleden een belangrijk pakket maatregelen voorgesteld: New Internal Market Package for Goods.[1] Onderdeel van dit pakket vormt een voorstel om de status van de CE-markering te versterken en haar betekenis te verduidelijken. Lange tijd is de officiёle riedel geweest dat de CE-markering niet voor consumenten bedoeld is en zeker geen garantie- of kwaliteitskeurmerk wil zijn, maar dat het uitsluitend een teken voor de controle-instanties is. De praktijk blijkt weerbarstiger dan de officiёle theorie! De Commissie erkent nu dat deze verwarrende situatie onbevredigend is en stelt voor de CE-markering te registreren als collectief Gemeenschapsmerk. Het is toe te juichen dat onze Voedsel en Waren Autoriteit hieraan een internationale conferentie wijdde[2], het is te betreuren dat die conferentie betrekkelijk besloten blijkt te zijn geweest.

Wetenschap, kennisontwikkeling is gebaat bij het stellen van goede vragen. Deze ‘nieuwe aanpak’ van productveiligheid, die juridische fundamentele veiligheidseisen combineert met gestandaardiseerde technische normen en waarin de presumption of conformity en de safeguard clause elkaar in evenwicht houden, waarom geldt die eigenlijk niet voor de veiligheid van voedingsmiddelen? Is food dan zo anders dan non-food? Wat mij betreft een interessante vraag. Op het zich voordoen van BSE (‘gekkekoeienziekte’), varkenspest, dioxinekippen, vogelgriep, mond- en klauwzeer, blauwtong (vergeet ik nog iets?) is er een wetgevende reactie gevolgd van de Europese instellingen. Dit heeft geresulteerd in een Europese Verordening, die kortweg ‘General Food Law’ wordt genoemd en die ons een in Parma gevestigd, ten behoeve van de Europese instellingen werkzaam, wetenschappelijk instituut heeft opgeleverd: de Europese Voedselveiligheid Autoriteit. Het centrale begrip in dit regelstelsel is het ‘precautionary principle’. Dit uit het milieubeschermingsbeleid overgenomen voorzorgbeginsel houdt in de meest precieze betekenis in dat de overheid maatregelen mag treffen ook als door een gebrek aan wetenschappelijke gegevens (nog?) niet volledig vaststaat dat een ingrediënt van een voedingsmiddel onveilig is. Anderen zijn van mening dat je het begrip wel wat ruimer mag toepassen en dan krijg je, ontleend aan de verkeersveiligheid, zoiets als: bij twijfel niet inhalen! De vele crises in de voedsel producerende landbouw en veeteelt hebben voor een uiteentrekken van het productveiligheidsrecht voor food en non-food gezorgd. Voor de veiligheid en het vrije verkeer van non-foodproducten vertrouwen we op het zelfreinigend vermogen en de eigen verantwoordelijkheid van de industrie en controleren we achteraf: de Italiaanse voertuiglift was al op de markt en in gebruik in Finland. Voor wat betreft de veiligheid van foodproducten durven we dat niet en controleert de overheid, de Voedsel en Waren Autoriteit, veelvuldig preventief. Veiligheid van voedsel is kennelijk niet alleen afhankelijk van de stand van zaken in de levensmiddelentechnologie, maar ook een kwestie van psychologie. Dit intrigeert mij zeer en zal voor de komende jaren een van mijn onderzoeksvragen blijven.[3] Hoewel productie- en kwaliteitsmanagement voor food en non-food volgens dezelfde methoden plaatsvinden, veilig en cyclisch[4] ontwerpen, traceability[5], klachtenmanagement, supply chain management, risicobeheersing, aansprakelijkheid van producenten voor schade door gebreken, etcetera – waarom dan toch twee totaal verschillende juridische regimes? Moet dat zo blijven? Ik ben er nog niet uit.

Eindnoten

1. Brussel, 14.2.2007 COM(2007)35 final.

2. CE marking and product safety, a trustworthy couple? A new approach for CE marking, Scheveningen 14-15 februari 2008.

3. Zie ook ‘De eenheid van het productenrecht’, TvC 2006-3, p. 73-75 en ‘Levensmiddelen: veiligheid, vertrouwen, hulp en handhaving’, TvC 2007-2, p. 37-38

4. Het terugvertalen van gebruikservaringen van consumenten naar een verbetering van het productontwerp.

5. Managementjargon voor wat juristen Produktbeobachtungspflicht zouden noemen.

Titel, auteur en bron

Titel

Een Italiaanse voertuiglift in Finland

Auteur(s)

Antoni Brack

Bron

Tijdschrift voor Consumentenrecht en Handelspraktijken, TvC 2008, afl. 3, p.93

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT545:1