Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het verplicht om het in het kader van een omgevingsvisie, programma of een omgevingsplan participatie toe te passen en daarvoor als gemeente beleid op te stellen. Bij het instrument omgevingsvergunning is participatie niet verplicht, tenzij het gaat om een buitenplanse omgevingsvergunning en de raad deze heeft aangewezen als “participatieplichtig”. De wijze waarop participatie wordt toegepast is wettelijk gezien in alle gevallen vormvrij. Het gemeentelijke participatiebeleid is echter wél bindend voor het vaststellend bestuursorgaan.
Inleiding
De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Daarom zijn in de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit regels over participatie opgenomen bij de toepassing van de gemeentelijke kerninstrumenten.[1] Daarnaast zijn gemeenten verplicht gesteld participatiebeleid op te stellen waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden.[2]
Wat is participatie?
De Omgevingswet zegt over participatie: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Met belanghebbenden bedoelt de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.[3]
Juridisch kader
In het Omgevingsbesluit staan regels om participatie te waarborgen. Voor de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan geldt er een motiveringsplicht. Dit houdt in dat het bevoegd gezag bij het besluit aangeeft:
1. hoe de gemeente de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken en wat de gemeente met de resultaten heeft gedaan[4]; en,
2. in hoeverre aan haar beleidsregels over participatie is voldaan.[5]
De eerste motiveringsplicht is in de huidige situatie vergelijkbaar met het vereiste bij bestemmingsplannen dat er een beschrijving in de toelichting dient te zijn opgenomen van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken.[6] Bij het omgevingsplan geeft de gemeente bovendien vooraf in de kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien.[7]
Voor de omgevingsvergunning is bepaald dat bij een aanvraag dient te worden aangegeven of belanghebbenden bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en zo ja, hoe en wat de resultaten daarvan zijn.[8] Kortom, participatie bij een omgevingsvergunningstraject is dus niet verplicht. Bovendien mogen gemeenten – in tegenstelling tot de andere kerninstrumenten - geen aanvullende eisen stellen aan participatie bij omgevingsvergunningstrajecten. Hiermee wordt de vormvrijheid van het participatieproces bij omgevingsvergunningen verzekerd.[9]
De gemeenteraad kan echter in een algemeen besluit gevallen aanwijzen waarbij participatie wél verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend.[10] Voor die gevallen moet de initiatiefnemer aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. De gemeenteraad kan een dergelijke aanvraag buiten behandeling laten indien niet aan participatie is gedaan. Er mogen echter ook in dit geval geen aanvullende aanvraagvereisten worden gesteld.[11]
Ruimte voor maatwerk
De wet geeft het bevoegd gezag en de initiatiefnemer dus de vrijheid eigen keuzes te maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Participatie door de initiatiefnemer wordt gestimuleerd omdat het betrekken van de omgeving waardevolle inzichten op kan leveren en een initiatief beter kan maken. Daarnaast voorkomt het vroegtijdig betrekken van de belanghebbenden vaak bezwaren later in het traject. Er zijn natuurlijk ook gevallen waarin het niet nodig is om een (groot) participatietraject te starten, bijvoorbeeld als het initiatief geen consequenties heeft voor de omgeving. Om deze reden is participatie bij omgevingsvergunningstrajecten niet per definitie verplicht gesteld (uitgezonderd de door de raad aangewezen gevallen) en altijd vormvrij. Het ontbreken van een participatieproces is dan ook geen reden om een vergunning te weigeren. Als de gemeente onvoldoende informatie heeft om tot een goede belangenafweging te komen kan zij vragen om meer informatie of zelf extra informatie verzamelen om tot een goed besluit te komen.
Participatiebeleid
Gemeenten hebben dus grote vrijheid om hun participatieproces op maat in te richten. Toch helpt het ook om vanaf het begin duidelijke kaders of spelregels af te spreken. Zo wordt de kwaliteit van het participatieproces gewaarborgd en is het voor initiatiefnemers inzichtelijk wat er van hen wordt verwacht. Het voeren van participatiebeleid dat ziet op de inzet van participatie bij de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan is middels het Invoeringsbesluit Omgevingswet zelfs verplicht gesteld. Het participatiebeleid dat een gemeente vaststelt, is bindend voor het vaststellend bestuursorgaan. Hoewel er wettelijk geen inhoudelijke eisen worden gesteld aan de vorm van participatie, is deze dus wel afhankelijk van de ruimte die een gemeente voor zichzelf creëert in haar participatiebeleid. Maar waar dient dit participatiebeleid op te zien?
In het participatiebeleid kan de gemeenteraad haar strategische visie geven op de toepassing van participatie. De checklist van de VNG kan daarbij richting geven.[12] Daarbij gaat het om:
• Wanneer in het proces: op welk moment in het proces wordt participatie ingezet? Op basis van het gedachtegoed van de Omgevingswet dient participatie zo vroeg mogelijk in het proces een plek te krijgen. Maar wanneer is dat?
• Wie zijn belanghebbend: welke begrenzing van de belanghebbendengroep c.q. de omgeving die wordt uitgenodigd, wordt aangehouden? En hoe worden deze belanghebbenden benaderd?
• Welke rollen zijn er: welke rollen hebben de deelnemers in het participatieproces? Wat is de rol van de gemeente en wat die van de initiatiefnemer? Hoever gaat de invloed van de belanghebbenden, mogen zij meebeslissen of worden zij enkel geïnformeerd (en alles daartussen)?
• Wat is de benodigde informatie: welke informatie wordt op welke manier beschikbaar gesteld? Immers, om te kunnen participeren moet iedereen dezelfde informatiepositie hebben qua inhoud, proces en spelregels. De informatie moet volledig, tijdig, toegankelijk en voor iedereen te begrijpen zijn.
• Waar wordt participatie toegepast: bij wat voor ontwikkelingen is een grote mate van participatie van belang? En bij welk type instrument?
• Hoe wordt het resultaat betrokken in de besluitvorming: wanneer is er voldoende geparticipeerd en is voldoende draagvlak van belang? Met andere woorden: welke normen, criteria of spelregels zijn er om een participatietraject te kunnen beoordelen.
Beleidsruimte
In het participatiebeleid is het van belang om aan te geven welke rol de deelnemers in het participatieproces hebben en dus ook welke invloed de belanghebbenden hebben op de beleidsvorming. Het toepassen van vergaande participatievormen op onderwerpen waar weinig beleidsruimte bestaat, is niet erg zinvol en kan bovendien leiden tot participatiemoeheid. Bepaalde verwachtingen zouden dan op voorhand al niet waargemaakt kunnen worden, hetgeen niet bevorderlijk is voor de geloofwaardigheid van en het vertrouwen in de gemeente. Als we gaan kijken naar de mogelijkheden van participatie in het kader van de gemeentelijke kerninstrumenten op grond van de Omgevingswet, is het dus van belang om de beleidsruimte per kerninstrument in beeld te brengen. Dat is in het onderstaande overzicht gedaan.
Participatievormen
Er zijn verschillende participatievormen mogelijk bij de totstandkoming van de gemeentelijke kerninstrumenten. Belangrijk hulpmiddel hierbij is de onderstaande zogenaamde “participatie-ladder”, waarin de mate van participatie (participatievorm) wordt afgezet tegen het aantal betrokkenen.
Met behulp van deze ladder kan in het participatiebeleid per kerninstrument aangegeven worden welke rol belanghebbenden hebben in het besluitvormingsproces. Deze rol is afhankelijk van de beleidsruimte die er is bij een instrument. Op basis daarvan is het mogelijk om normen, criteria en spelregels te formuleren om te bepalen hoe het resultaat van de participatie wordt betrokken in de besluitvorming.
Juridische consequenties
Het wegen van de resultaten van het participatieproces in de gemeentelijke besluitvorming heeft juridische consequenties. Bovendien heeft dit gevolgen voor de bedrijfsvoering van de gemeente. Daarom is het interessant om te kijken wat de bestaande jurisprudentie op dat punt is.
Zo oordeelt de Afdeling steevast dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de zienswijzeprocedure geen onderdeel uitmaakt van de in de wettelijk geregelde bestemmingsplanprocedure.[13] Sommige gemeenten hebben dergelijke inspraakmogelijkheden vastgelegd in een inspraak- of participatieverordening op grond van artikel 150 van de Gemeentewet. Verplichtingen uit die verordening zijn echter ook geen onderdeel van de wettelijk geregelde bestemmingsplanprocedure, zodat het schenden van een inspraakverplichting onder de huidige wetgeving geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het besluit.[14]
De Afdeling heeft echter recent geoordeeld dat een bestuursorgaan geen planologische medewerking hoeft te verlenen aan de wijziging van een bestemmingsplan als de aanvrager zich niet heeft ingespannen om maatschappelijk draagvlak te creëren. Daarvoor geldt wel als voorwaarde dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.[15] De Afdeling biedt hiermee dus, vooruitlopend op de Omgevingswet, ook al onder de huidige wetgeving de mogelijkheid planologische medewerking te weigeren als een initiatiefnemer zich in strijd met gemeentelijk beleid onvoldoende heeft ingespannen om participatie toe te passen.
Samenvattende conclusie
Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het verplicht om het in het kader van een omgevingsvisie, programma of een omgevingsplan participatie toe te passen en daarvoor als gemeente beleid op te stellen. Bij het instrument omgevingsvergunning is participatie niet verplicht, tenzij het gaat om een buitenplanse omgevingsvergunning en de raad deze heeft aangewezen als “participatieplichtig”. De wijze waarop participatie wordt toegepast is wettelijk gezien in alle gevallen vormvrij. Het gemeentelijke participatiebeleid is echter wél bindend voor het vaststellend bestuursorgaan. Hoe vormvrij de participatie is, is dus afhankelijk van de ruimte een gemeente voor zichzelf creëert in haar participatiebeleid.
Ter voorkoming van rechtsonzekerheid vergt het aanbeveling om participatiebeleid helder te formuleren en goed af te wegen of, en zo ja in welke gevallen en in welke vorm van participatie bij ruimtelijke besluiten vereist is. Daarbij is het van belang rekenschap te geven van de mate van beleidsruimte die er is bij elk instrument.
Eindnoten
1. Voor provincies gelden vergelijkbare regels.
2. Bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de Eerste Kamer op 11 februari 2020 een motie aangenomen waarin wordt aangegeven dat het adequaat vormgeven van participatie een essentieel onderdeel van de Omgevingswet is. Het is zowel voor inwoners als initiatiefnemers van belang om inzicht te hebben in de eisen die een gemeente stelt aan participatie. De motie verzoekt de regering daarom in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor gemeenteraden om participatiebeleid te voeren waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Het verplicht voeren van participatiebeleid is inmiddels geregeld in het ontwerp Invoeringsbesluit Omgevingswet van maart 2020 waarmee het Omgevingsbesluit op onderdelen is gewijzigd. Het juridisch kader zoals opgenomen in dit artikel, gaat uit van deze versie van het Omgevingsbesluit.
3. Participatie in de Omgevingswet, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl
4. Art. 10.2 tweede lid, 10.7 eerste lid en 10.8 eerste lid Omgevingsbesluit.
5. Art. 10.2 derde lid, 10.7 tweede lid en 10.8 tweede lid Omgevingsbesluit.
6. Art. 3.1.6 lid 1 aanhef en onder e van het Bro.
7. Art. 10.2 eerste lid Omgevingsbesluit.
8. Art. 16.55 lid 6 Omgevingswet jo. art. 7.4 Omgevingsregeling.
9. Zie Nota van Toelichting (Stcrt. 2019, nr. 56288, p. 338) artikel 7.4 Omgevingsregeling
10. Art. 16.55 lid 7 Omgevingswet
11. Zie Nota van Toelichting (Stcrt. 2019, nr. 56288, p. 337)
12. Checklist voor de gemeenteraad: is het huidige participatiebeleid al omgevingswet-proof?, VNG.nl
13. Zie onder meer ABRvS 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4328).
14. Zie onder meer ABRvS 2 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2792).
15. Zie ABRvS 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209).