Noot bij ECLI:NL:HR:2018:208 - onrechtmatig handelen gemeente door creëren gevaarlijke tijdelijke verkeerssituatie?

Samenvatting

Een motorrijder is ten val gekomen ter hoogte van een trens (een tijdelijke, met klinkers bestrate opbreking van het wegdek) en met een betonnen ‘bermbeschermer’ in aanraking gekomen, waardoor hij ernstig blijvend letsel heeft opgelopen. Het UWV zoekt ex art. 99 WIA jo. 6:162 BW verhaal voor in verband met diens arbeidsongeschiktheid aan de getroffene gedane uitkeringen. Het UWV heeft daartoe gesteld dat de trens (door zijn vorm en diepte) en de betonnen bermbeschermers een zodanig gevaarlijke situatie opleverden, dat de Gemeente deze niet had mogen laten voortbestaan. 

Twee ongevallen leiden tot een precisering van het leerstuk van de wegbeheerdersaansprakelijkheid. Aan de beide hiervoor opgenomen arresten lagen tragische ongevallen ten grondslag: een dame die in Nijmegen struikelt over een door marktkraamhouders gebruikte stroomkabel die van een gemeentelijke elektriciteitskast over de stoep naar de marktkramen liep (Stroomkabel-arrest; ECLI:NL:HR:2016:2283) en een motorrijder die in Amsterdam ongelukkig ten val komt ter hoogte van een trens (dat is een tijdelijke, met klinkers bestrate opbreking van het wegdek), waardoor hij een betonnen ‘bermbeschermer’ (dat is een op de trottoirband aangebrachte betonnen uitstulping van 15 tot 20 cm hoog, waarmee beoogd wordt te voorkomen dat auto’s de berm gebruiken om te parkeren) raakt en ernstig letsel oploopt (UWV/Amsterdam-arrest; ECLI:NL:HR:2018:208). In beide zaken stond de vraag centraal of de gemeente (als wegbeheerder) aansprakelijk kon worden gehouden voor de schade die de ongelukkigen als gevolg van hun val hadden geleden. In beide zaken vangen ze bot. Wél wordt met deze zaken het leerstuk van de wegbeheerdersaansprakelijkheid ter zake van voorwerpen op de weg nader gepreciseerd. Daarop ziet deze annotatie.

2

Werkverdeling tussen art. 6:174 en art. 6:162 BW ter zake van voorwerpen op de weg. In het Stroomkabel-arrest werd de grondslag voor de aansprakelijkheid van de gemeente primair gezocht in de risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 BW. Subsidiar werd de gemeente onrechtmatige gevaarzetting als bedoeld in art. 6:162 BW verweten. Sinds het Wilnis-arrest (HR 17 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN6236, NJ 2012/155, m.nt. T. Hartlief) weten we dat de beide artikelen relevant zijn voor de wegbeheerdersaansprakelijkheid en dat de beide grondslagen een vergelijkbaar toetsingskader kennen: bij beide vorderingen spelen namelijk de zogenaamde kelderluik-factoren een prominente rol (HR 5 november 1965, NJ 1966/136; zie ook hierna), zij het dat bij de vordering uit onrechtmatige daad bekendheid van het gebrek is vereist. Desondanks bestaat er een duidelijke werkverdeling tussen de beide artikelen en kunnen ze niet te pas en te onpas van stal worden gehaald, zo blijkt ook maar weer uit het Stroomkabelarrest. Kortgezegd oordeelt de Hoge Raad dat de werkverdeling ten aanzien van voorwerpen op de weg als volgt is verdeeld: aansprakelijkheid op grond van art. 6:174 BW voor voorwerpen op de weg is alleen mogelijk als het voorwerp ook daadwerkelijk behoort tot de weguitrusting van de weg of bestanddeel is van de weg. Is daarvan geen sprake, dan kan een aansprakelijkheidsvordering alleen maar op art. 6:162 BW worden gebaseerd wegens onrechtmatige gevaarzetting.

3

Een stroomkabel en elektriciteitskast zijn geen voorwerpen die behoren tot de weguitrusting. Wat is nu concreet een voorwerp op de weg dat behoort tot de weguitrusting van de weg? Op grond van de wetsgeschiedenis worden daaronder alle voorwerpen verstaan die op, naast of boven de verkeersbaan zijn aangebracht en die dienen ter inrichting van de verkeersbaan, zoals een vangrail, reflectorpaaltjes en borden. Bekend was ook dat een berm daaronder valt indien wegdek en berm feitelijk zodanig op elkaar zijn afgestemd dat zij als één geheel behoren te worden beschouwd (HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:831, NJ 2014/368, AB 2014/228, m.nt. A.H.J. Hofman (Reaal/Deventer)). Onbedoeld op de weg aanwezige objecten en (vloei-)stoffen vallen daar echter niet onder. Zo oordeelde de Hoge Raad in het ZOAB-arrest dat ijzel niet behoort tot de weguitrusting (HR 3 mei 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2202, NJ 2002465, AB 2004,/47, m.nt. G.A. van der Veen), evenmin als olie (Hof Den Bosch 6 december 2005, ECLI:NL:GHSHE:2005:AV0370), boomtakken (Rb. Den Haag 25 februari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ3900), bladeren (Rb. Utrecht 1 november 2006, ECLI:NL:RBUTR:2006:AZ1716) en een autoband (Rb. Den Haag, 20 april 1994, ECLI:NL:RBSGR:1994:AK1733). In het hiervoor opgenomen Stroomkabel-arrest voegde de Hoge Raad een nieuwe loot aan de stam toe: ook stroomkabels, die worden neergelegd door marktkooplieden als er markt is en elektriciteitskasten maken geen deel uit van de weguitrusting en dienen evenmin ten behoeve van enige functie van de weg. Als gevolg hiervan strandde in het Stroomkabel-arrest de vordering op grond van art. 6:174 BW.

4

Art. 6:162 BW vereist bekendheid en onrechtmatige gevaarzetting. Het afketsen van de vordering op grond van de risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 BW maakte in het Stroomkabelarrest nog niet dat de Nijmeegse dame uitgeprocedeerd was: haar verzekeraar vorderde ook schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad. In het UWV/Amsterdam-arrest was dat overigens de enige aansprakelijkheidsgrondslag. Als gezegd is voor het aannemen van aansprakelijkheid op deze grond zowel bekendheid van de wegbeheerder met het gebrek als onrechtmatige gevaarzetting vereist. Deze laatste norm wordt net als bij de risicoaansprakelijkheid ingevuld aan de hand van de eerdergenoemde kelderluik-factoren, waardoor niet alleen moet worden gelet op de mate van waarschijnlijkheid waarmee de niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid kan worden verwacht, maar ook op de hoegrootheid van de kans dat daaruit ongevallen ontstaan, op de ernst die de gevolgen daarvan kunnen hebben en op de mate van bezwaarlijkheid van te nemen maatregelen (HR 5 november 1965, NJ 1966). In wezen stellen de kelderluik-factoren dus de vraag naar de verhouding tussen de zorgplicht van de gemeente als wegbeheerder en toezichthouder en de eigen verantwoordelijkheid van de weggebruiker op scherp. De invulling van die norm is ook een kwestie van verwachtingen: van welke voorzichtigheid mag een wegbeheerder uitgaan en welke reële verwachtingen mag een weggebruiker koesteren op het punt van veiligheid en overheidszorg? De beantwoording van die vraag vergt iedere keer weer opnieuw een eigen afweging (HR 9 december 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1576, NJ 1996/403, m.nt. C.J.H. Brunner (Zwiepende tak)). In zijn algemeenheid kan namelijk alleen worden aangegeven dat een wegbeheerder er in ieder geval niet vanuit mag gaan dat verkeersdeelnemers optimaal voorzichtig zijn (HR 20 maart 1992, ECLI:NL:HR1992:ZC0549, NJ 1993/547, m.nt. C.J.H. Brunner (Bussluis) en HR 26 september 2003, ECLI:NL:HR:2003:AI0830, NJ 2003/660, AB 2004/46, m.nt. G.A. van der Veen) en dat verkeersdeelnemers er op hun beurt rekening mee moeten houden dat wegen niet altijd in perfecte staat verkeren, zeker tegen de achtergrond van de niet-onuitputtelijke middelen van de overheid (HR 4 april 2014,  ECLI:NL:HR:2014:831, NJ 2014/368, AB 2014/228, m.nt. A.H.J. Hofman (Reaal/Deventer)). Het verbaast dan ook niet dat de concrete invulling van deze norm ook weer in het Stroomkabel- en UWV/ Amsterdam-arrest niet even makkelijk bleek te zijn. Eerst bespreken wij echter de bewijslastverdeling zoals die geldt voor de vereiste bekendheid met het gebrek.

5

Bekendheid met het gebrek — omkeringsregel komt als boemerang terug. In het arrest Reaal/Deventer (HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:831, AB 2014/228, m.nt. A.H.J. Hofman) zagen wij dat de Hoge Raad ten aanzien van de bewijslastverdeling over de bekendheid met het gebrek op het niveau van de norm de zogenaamde omkeringsregel toepaste: de stelling van de benadeelde dat er sprake was van een gebrekkige weg werd bij wijze van rechtsvermoeden aangenomen. Vervolgens was het aan de wegbeheerder om feiten of omstandigheden te stellen die dit rechtsvermoeden ontkrachtten. In het arrest Reaal/Deventer was dit de wegbeheerder niet gelukt omdat hij verzandde in algemeenheden zonder concreet te worden (zie ook het arrest van het verwijzingshof Hof ’s-Hertogenbosch 2 juni 2015, ECLI:NL:GHSHE:2015:2022). Het hier opgenomen UWV/Amsterdam-arrest vormt een mooi voorbeeld van hoe het wel moet: aan de hand van vragenlijsten en getuigenverklaringen wist de wegbeheerder aannemelijk te maken dat de wegbeheerder niet wist of behoorde te weten dat er sprake was van een gebrek. Het met de omkeringsregel aan de benadeelde gegunde bewijsvoordeel komt daarmee als een boemerang terug en leidt voor de benadeelde tot het resultaat dat zijn vordering wordt afgewezen.

6

Onrechtmatige gevaarzetting: grenzen aan de terughoudende toetsing? Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van onrechtmatige gevaarzetting volgt alleen al uit de Kelderluik-criteria dat de rechter terughoudend is met het aannemen van overheidsaansprakelijkheid. Die terughoudende benadering is ook meermaals in de rechtspraak bevestigd (zie ook het voornoemde Wilnis-arrest en het arrest inzake de vuurwerkramp in Enschedé (HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL3262, NJ 2015/343, m.nt. T. Hartlief). In het licht van die terughoudende benadering, verbaast het dan ook niet dat de Hoge Raad in het Stroomkabel-arrest tot het oordeel komt dat er geen sprake is van onrechtmatige gevaarzetting. De kans dat voetgangers struikelen over in principe goed zichtbare kabels is immers niet groot. De kans dat daaruit ongevallen ontstaan is evenmin groot. Struikelen leidt vaak niet tot vallen en vallen leidt vaak niet tot ernstig letsel. Wanneer wij ’s Hofs oordeel in het UWV/Amsterdam-arrest echter in het licht van het voornoemde kader bezien, dan verbaast dat: “De Gemeente heeft aldus met het aanstellen van betrokkene 1 als wegbeheerder in beginsel voldoende invulling gegeven aan de op haar als wegbeheerder rustende verplichting zoveel mogelijk te voorkomen dat op de openbare weg een voor weggebruikers gevaarlijke situatie ontstaat.” Hoewel wij het aanstellen van een wegbeheerder die toeziet op de veiligheid van de weg zeker toejuichen, menen wij dat dit enkele feit zónder bijkomende omstandigheden nog niet tot het oordeel mag leiden dat de wegbeheerder aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Nu de overige overwegingen van het Hof (gelukkig) wel aanknopingspunten bieden voor de aanwezigheid van bijkomende omstandigheden, houden wij het er dan ook op dat deze zinsnede hooguit wat ongelukkig is geformuleerd maar niet leidt tot een nóg verdergaande terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid.

7

Afsluiting. Het Stroomkabel-arrest is het waard om in de boeken te worden opgenomen omdat het een duidelijke werkverdeling oplevert waar het gaat om de aansprakelijkheid voor voorwerpen op de weg: soms is dat op basis van art. 6:174 BW, maar vaak ook is dat op basis van art. 6:162 BW. Steeds zijn echter de in 1965 geformuleerde Kelderluik-criteria relevant. Uit het Amsterdam/UWV-arrest blijkt maar weer dat de precieze invulling en reikwijdte van die criteria ook na ruim vijftig jaar nog onderwerp van debat zijn.

Titel, auteur en bron

Titel

Noot bij ECLI:NL:HR:2018:208 - onrechtmatig handelen gemeente door creëren gevaarlijke tijdelijke verkeerssituatie?

Auteur(s)

Anouk Hofman
Gerrit van der Veen

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT259:1