Noot bij ECLI:NL:HR:2017:2615 - projectontwikkelaar vordert schadevergoeding na afblazen woningbouwproject

Samenvatting

Een projectontwikkelaar vordert schadevergoeding van een gemeente omdat een overeengekomen woningbouwproject door de gemeente wordt afgeblazen wegens bevolkingskrimp. De gemeente beroept zich op een onvoorziene omstandigheid (art. 6:258 BW). Is dat gegrond?

1 Plaats van dit arrest 

Dit arrest legt contractuele bepalingen ter regeling van de rechtsgevolgen van onvoorziene omstandigheden uit. Hof en Hoge Raad plaatsen de bepalingen op één lijn met de regeling van art. 6:258 BW en geven zodoende een uitleg die ook buiten het onderhavige contractuele geval interessant is. Aldus past het arrest in een (kleine) reeks van standaardarresten over niet-nakoming van overeenkomsten door overheden met een beroep op onvoorziene omstandigheden, in het bijzonder HR 23 juni 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0834 (GCN/Nieuwegein II), AB 1989/551, NJ 1991/673, m.nt. M. Scheltema, ook opgenomen in T. Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, zevende druk, nr. 14, m.nt. G.A. van der Veen; en HR 10 september 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1055 (Den Dulk/Curaçao), AB 1993/586, NJ 1996/3.

Het arrest geeft een interessante invulling van het begrip ‘onvoorziene omstandigheden’, overweegt dat de omstandigheden in dit geval de gemeentelijke overheid hoe dan ook onvoldoende rechtvaardiging bieden om de overeenkomst niet na te komen, biedt nog aanleiding om kort in te gaan op de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling bij overheidsovereenkomsten en roept ten slotte de vraag op naar het vervolg, waarbij de schade volgens het hof moet worden vastgesteld met toepassing van het leerstuk van de kansschade. Thans echter eerst kort de casus, die uitgebreid wordt weergegeven in de conclusie van A-G Keus, ECLI:NL:PHR:2017:484 en in de noten onder dit arrest van E.J.M. van der Ploeg en S.A.L. van de Sande in JB 2017/190 en E.W.J. de Groot en K. Meijering in BR 2018/6.

2 Casus 

De casus handelde over een samenwerkingsovereenkomst ter realisering van een kleine woningbouwlocatie, voor 27 woningen. Deze was medio 2009 gesloten tussen een projectontwikkelaar en de gemeente Bronkhorst, gelegen in de Achterhoek. Zij bouwde voort op een intentieovereenkomst van begin 2008. Van de kant van de gemeente zou onder meer de inspanning geleverd worden om een bestemmingsplan vast te stellen om de nieuwbouw planologisch mogelijk te maken. Dat heeft in het najaar van 2009 geleid tot een concept-voorontwerp voor een bestemmingsplan. In het voorjaar van 2010 heeft een voorontwerp bestemmingsplan ter inzage gelegen. In de zomer van 2010 besloot het College van B&W evenwel om vooralsnog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage te leggen. Bij die keuze is het gebleven.

In de tussentijd was het de gemeente steeds duidelijker geworden dat de Achterhoek te maken zou krijgen met bevolkingskrimp, die ook zijn weerslag op woningbouwprogramma’s zou krijgen. Waar voorafgaande aan de overeenkomsten van 2008 en 2009 de gemeentelijke veronderstelling was, dat de regio behoefte had aan 10.000 nieuwe woningen, bleek al iets voorafgaand aan de sluiting van de overeenkomst van 2009 dat er slechts 5.900 woningen aan de Achterhoekse voorraad zouden mogen worden toegevoegd. De concrete verdeling van de pijn van deze verlaging over de diverse gemeenten was echter bij het sluiten van die laatste overeenkomst nog niet duidelijk. De concrete verlaging per gemeente zou eind 2010 gereed zijn en zou dan worden vastgesteld in een bestuurlijk overleg met de gemeenten, de woningcorporaties en de provincie.

Dat is gebeurd in de regionale woonvisie van oktober 2010. Deze bevatte een aanzienlijke beperking van de nieuwbouwmogelijkheden in Bronkhorst. Lezing van de visie maakt duidelijk dat zij de gemeenten slechts beperkt voorschreef, in welke bestaande plannen concreet geschrapt moest worden. Grootschalige uitbreidingsplannen werden wel als ongepast aangemerkt (p. 17), maar het lijkt er niet op dat de visie zich verzette tegen het onderhavige project met 27 woningen.

Het College heeft vervolgens in vergaderingen in november 2010 in een ‘notitie keuzes in woningbouwplanning’ een aantal beleidsuitgangspunten geformuleerd. Die zijn in januari 2011 door de gemeenteraad geaccordeerd. Zij brachten het definitieve einde voor het plan, omdat het niet paste binnen de gemeentelijke beleidsuitgangspunten. Opvallend genoeg, blijkt uit de overwegingen van de A-G, het Hof en de Hoge Raad nagenoeg niet in hoeverre deze eigen gemeentelijke keuze de gemeente nog wordt aangerekend. Hof en Hoge Raad doen de zaak namelijk — zeer kort samengevat — af met het oordeel dat de bevolkingskrimp voor de gemeente bekend was bij de sluiting van de overeenkomst uit 2009 en de gemeente wist dat deze krimp gevolgen had voor het aantal te bouwen woningen.

3 Onvoorziene omstandigheden en art. 6:258 BW 

Het dwingendrechtelijke art. 6:258 BW geeft de rechter de bevoegdheid om op verlangen van een der partijen de gevolgen van een overeenkomst te wijzigen of deze geheel of gedeeltelijk te ontbinden op grond van onvoorziene omstandigheden welke van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten.

Voor overheden geldt niet de vereiste stap naar de rechter om een constitutief vonnis te verkrijgen. Zoals onder meer blijkt uit het al genoemde arrest van 10 september 1993 (Den Dulk/ Curaçao), mag de overheid zonder rechterlijke tussenkomst een vordering tot nakoming van overeenkomst afweren en de wederpartij genoegen laten nemen met schadevergoeding, ingeval voldaan wordt aan de eisen van art. 6:258 BW. Dat blijkt ook uit dit arrest en dat lag ook in de lijn van de bedingen uit de onderhavige samenwerkingsovereenkomst.

Kern van de zaak is uiteraard, wanneer sprake is van onvoorziene omstandigheden. Het leek er tot dusverre op dat de vraag is, of de bewuste omstandigheden in de overeenkomst verdisconteerd en aldus ‘voorzien’ zijn. Niet van belang is of partijen daarmee rekening hielden of rekening konden houden en de omstandigheden aldus ‘voorzienbaar’ waren. Als een beroep op onvoorziene omstandigheden gebaseerd wordt op gewijzigde beleidsvoornemens, is niet vereist dat die voornemens ten tijde van dat beroep reeds voldoende vaste vormen hebben aangenomen. Als uitgangspunt leek echter wel te gelden, dat sprake moest zijn van nieuwe beleidsvoornemens, ongeacht of aan die nieuwe voornemens al wel bekende inschattingen voorafgingen.

Zo oordeelde de Hoge Raad in het al meermaals genoemde arrest Den Dulk/Curaçao dat er indertijd door het Eilandgebied al rekening werd gehouden met een mogelijk snellere ontwikkeling van de haven van Curaçao, maar dat niet beslissend was of het Eilandgebied met die mogelijke ontwikkeling rekening hield, maar of een beleidswijziging, ingegeven door een gewijzigd inzicht in de noodzaak van een dergelijke ontwikkeling, in de overeenkomst was verdisconteerd. Dat was niet het geval; die beleidswijziging was daarom een onvoorziene omstandigheid. Ook het in het arrest van het Hof genoemde HR 20 februari 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2587 (Briljant Schreuders/ABP), NJ 1998/493 maakte duidelijk dat van onvoorziene omstandigheden slechts sprake is in geval deze bij totstandkoming van de overeenkomst in de toekomst lagen.

Duidelijk was dat de bevolkingskrimp bij de gemeente bekend was toen de samenwerkingsovereenkomst medio 2009 werd gesloten. De krimp was niet in de overeenkomst verdisconteerd, maar was geen toekomstige omstandigheid en dus niet onvoorzien. Hof en Hoge Raad zijn vervolgens van oordeel dat het voor de gemeente duidelijk moet zijn geweest dat die krimp gevolgen had voor het aantal te bouwen woningen in de regio en dat de gemeente ook haar eigen nieuwbouwplannen moest gaan bijstellen. Dat zij niet precies voor ogen had hoe die plannen eruit zouden komen te zien, laat onverlet dat de bevolkingskrimp ten tijde van het sluiten van de overeenkomst bestond en voor de gemeente bekend althans kenbaar was dat dit gevolgen voor het aantal te bouwen woningen in haar gemeente met zich zou brengen, zodat deze aspecten geen omstandigheden betreffen die op het ogenblik van de totstandkoming van de overeenkomst in de toekomst lagen.

Het lijkt er dus op dat een ontwikkeling die op zichzelf beschouwd wel na het sluiten van een overeenkomst opkomt en dus in de toekomst ligt, toch niet als toekomstig en dus ook niet als onvoorzien beschouwd wordt, wanneer die ontwikkeling een voldoende (en voldoende kenbare) grondslag vindt in ontwikkelingen van vóór het sluiten van de overeenkomst. Dat is opvallend, maar wellicht ingegeven door de specifieke omstandigheden van het geval. Voor het sluiten van de overeenkomst was het de gemeente immers al duidelijk dat er circa 40% minder woningen zouden dienen te komen en dan kan de gemeente vast niet hebben kunnen menen, zelf ongeschonden uit de toen nog komende verdeling van de vermindering te komen.

Wellicht hebben Hof en Hoge Raad de nadelige gevolgen van zulk gemeentelijk doorcontracteren ondanks forse en evidente bevolkingskrimp en te verwachten gevolgen ook binnen de gemeente zelf, niet bij de projectontwikkelaar willen leggen. Daarvoor had wellicht ook art. 6:258 lid 2 BW nog behulpzaam kunnen zijn. Een wijziging of ontbinding wordt niet uitgesproken, voor zover de omstandigheden krachtens de aard van de overeenkomst of de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening komen van degene die zich erop beroept. In dit geval lijkt het vooral de gemeente zelf te zijn geweest die uiteindelijk de stekker definitief uit dit project trok, en wel met de gemeentelijke beleidsnota waarin dit project niet paste. Dan had betoogd kunnen worden dat de (toekomstige) omstandigheid van die nota voor eigen gemeentelijke rekening moest blijven.

4 Onvoldoende rechtvaardiging

Ook als wel sprake zou zijn geweest van onvoorziene omstandigheden, dan zouden die volgens Hof en Hoge Raad niet van dien aard zijn geweest dat zij aan ongewijzigde nakoming in de weg staan. De Hoge Raad verwijst hier mede naar de zojuist al genoemde gemeentelijke notitie van het College, die later door de gemeenteraad overgenomen is. Deze notitie levert wel een onvoorziene omstandigheid op. Desondanks sluit de Hoge Raad zich aan bij het algemene oordeel van het Hof dat er voor de gemeente onvoldoende rechtvaardiging bestond om de verplichtingen uit de overeenkomst niet na te komen. De Hoge Raad constateert ook dat deze onderdelen mede dragend zijn voor het oordeel van het Hof en niet in cassatie zijn bestreden.

Volgens de Hoge Raad past het oordeel van het Hof ook bij de terughoudendheid die is geboden bij de toepassing van art. 6:258 BW. In het algemeen is de gedachte dat een beroep op onvoorziene omstandigheden slechts bij (hoge) uitzondering mag worden gehonoreerd. Zie — met diverse verwijzingen — E. Baan, GS Verbintenissenrecht, art. 6:258 BW, aant. 16 en in het bijzonder het al aangehaalde arrest Briljant Schreuders/ABP. Bij overheden lijkt er net wat meer ruimte voor toepassing. In het al diverse malen genoemde arrest Den Dulk/Curaçao ging het om ‘voldoende rechtvaardiging’ voor niet-nakoming in verband met onvoorziene omstandigheden, waaronder nieuwe beleidsinzichten. Het onderhavige arrest lijkt geen afstand van die invulling te nemen. Het punt ligt echter nogal aan de rand van de discussie bij Hof en Hoge Raad.

5 Bestuurlijke bevoegdheidsverdeling

De onderhavige samenwerkingsovereenkomst betrof een bevoegdhedenovereenkomst, een overeenkomst derhalve waarin (onder meer) gecontracteerd is over het hanteren van publiekrechtelijke bevoegdheden. In casu ging het om de bevoegdheden die vereist zijn om tot vaststelling van een bestemmingsplan te komen. Dat zijn de voorbereidende ‘bevoegdheden’ van het College van B&W, leidende tot voorlegging van een bestemmingsplan aan de gemeenteraad tot vaststelling van dat plan door die raad.

Op grond van art. 160 Gemw ligt de bevoegdheid tot het aangaan van dergelijke overeenkomsten bij het College. Uit de artikelen van de overeenkomst, zoals aangehaald in de conclusie van de A-G, punt 1.15, blijkt niet dat de gemeenteraad zich ook aan de overeenkomst heeft gebonden door een daartoe strekkend raadsbesluit. Het lijkt er dus op dat in deze casus alleen het College is gebonden, en wel voor de bevoegdheden van het College.

De Hoge Raad benadrukt geregeld dat bevoegdhedenovereenkomsten en toezeggingen tot het aanwenden van bevoegdheden door openbare lichamen, niet kunnen leiden tot contractuele binding van andere bestuursorganen dan de bestuursorganen die de overeenkomst zijn aangegaan of de toezegging hebben gedaan. Zie HR 24 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1309 (Vitesse), AB 2016/405, m.nt. F.J. van Ommeren, NJ 2016/300 en HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737 (Hof van Twente), AB 2015/448, m.nt. F.J. van Ommeren, JB 2015/141, m.nt. C.N.J. Kortmann.

In de onderhavige zaak heeft het College zelf de nakoming onmogelijk gemaakt, door geen bestemmingsplan ter vaststelling aan de raad voor te leggen. Het zou interessant zijn geweest, wanneer het College dat wel had gedaan en de raad vervolgens niet tot vaststelling zou zijn overgegaan, omdat het niet paste in het gemeentelijke beleid ter beperking van nieuwbouwplannen. Indien het College zo’n grote invloed heeft op raadsbeleid, zou verdedigbaar kunnen zijn om daaruit voortvloeiende raadsbesluiten ook aan het College toe te rekenen en verdergaande binding te aanvaarden dan uit de zojuist genoemde arresten Vitesse en Hof van Twente voortvloeit.

6 Kansschade

Nu de Hoge Raad het cassatieberoep heeft verworpen, gaat de zaak terug naar het Hof. Het Hof had in zijn tussenarrest van 3 mei 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:3537 overwogen dat zich hier een geval voordeed waar het leerstuk van de zogenoemde ‘kansschade’ of ‘verlies van een kans’ moet worden toegepast. Volgens het Hof stonden de toerekenbare tekortkomingen van de gemeente vast, maar is onzeker of althans in hoeverre zij hebben geleid tot schade, bestaande in een nadeliger situatie dan bij uitblijven van die tekortkomingen het geval zou zijn geweest. De benadering van het Hof ligt voor de hand in dit soort kwesties, waarin een beoogd bestuursrechtelijk besluitvormingstraject in de knop geknakt wordt. Zie bijvoorbeeld HR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1683, AB 2016/58, m.nt. G.A. van der Veen en A.H.J. Hofman, NJ 2016/1, m.nt. T.F.E. Tjong Tjin Tai. Het is in dergelijke gevallen immers nog maar de vraag, wat het vervolg van de bestuursrechtelijke besluitvorming zou hebben gebracht en dus of de eindstreep van het beoogde onherroepelijke besluit zou zijn gehaald. Hier speelde nog in het bijzonder dat de provincie zich uitdrukkelijk met de regionale woningplannen bemoeide en misschien zou dat hebben geleid tot provinciale interventies op basis van de Wro, ingeval College en raad wel hadden doorgezet.

Titel, auteur en bron

Titel

Noot bij ECLI:NL:HR:2017:2615 - projectontwikkelaar vordert schadevergoeding na afblazen woningbouwproject

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT219:1