Noot bij ECLI:NL:RBDHA:2017:15380 - collectieve actie over luchtkwaliteit

Samenvatting

Collectieve actie Milieudefensie en Stichting Adem en 57 individuele eisers over luchtkwaliteit. Overheidsaansprakelijkheid. Taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. 

1 Plaats van dit vonnis 

Dit bodemvonnis van de Haagse Rechtbank over vorderingen van Milieudefensie c.s. jegens de Staat ter verbetering van de luchtkwaliteit heeft reeds veel aandacht getrokken. Het behandelt de (ook in publieksmedia) sterk in de belangstelling staande luchtkwaliteit, waar het gaat om stikstofdioxide (NO2 ) en fijnstof (PM10). Het wijkt bovendien op belangrijke punten af van het slechts enkele maanden daarvoor gewezen vonnis in kort geding. Dat vonnis konden wij in het algemeen goed begrijpen (Rb. Den Haag (vz.) 7 september 2017/335, ECLI:NL:RBDHA:2017:10171, m.nt. Ch.W. Backes; zie ook Ch.W. Backes, ‘Strategisch procederen in het milieurecht’, M en R 2017/118 en verder onder meer Bart van Zoelen, Zorgt de rechter voor schone lucht in de stad?, Het Parool 22 augustus 2017, Jeroen Trommelen, Milieudefensie daagt staat voor rechter om schone lucht, de Volkskrant, 2 augustus 2016, en Doet de staat genoeg tegen luchtvervuiling?, NPO Radio1, 23 augustus 2017.

Het vonnis in kort geding was vrij kort en dwingend voor de Staat. De voorzieningenrechter oordeelde dat Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad verplichtingen oplegt aan de lidstaten van de Europese Unie, dus ook aan de Staat, om ‘passende en doeltreffende maatregelen’ in een luchtkwaliteitsplan op te nemen om de periode van overschrijding van grenswaarden ‘zo kort mogelijk’ te houden.

De voorzieningenrechter was van oordeel dat dat ondanks de implementatie van de richtlijn in de Wet milieubeheer niet gebeurd was en wees de vordering tot vaststelling van een luchtkwaliteitsplan conform de vereisten van de richtlijn toe. Wel liet de voorzieningenrechter aan de Staat, welke maatregelen het vast te stellen luchtkwaliteitsplan dient te bevatten. Dat valt onder de beleidsvrijheid van de Staat. Een vordering om onmiddellijk aansluitend op de identificatie van de knelpunten te beginnen met het (doen) treffen van maatregelen, strandde omdat eerst een plan diende te worden vastgesteld en onderzocht moest worden, welke maatregelen nodig zijn. Vergaand was wel weer de toewijzing van de vordering om de Staat te verbieden om maatregelen te treffen waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 zullen leiden. De voorzieningenrechter vond dat verbod stroken met de verplichtingen die de richtlijn en de Wet milieubeheer opleggen.

Het vonnis in kort geding passeerde de door de Staat toen en ook in de onderhavige procedure gestelde mogelijkheden voor eisende partijen om de gestelde strijd met verplichtingen uit de richtlijn en/of nationaal recht in bestuursrechtelijke procedures aan de orde te (laten) stellen en de daaruit dwingend voortvloeiende niet-ontvankelijkheid in civilibus in verband met de taakverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter. Ook werd geabstraheerd van de (mogelijke) concrete gevallen waarin de grenswaarden worden overschreden en dus ook van bewijskwesties ten aanzien van locaties. De voorzieningenrechter nam bovendien als (spoedeisend) belang van Milieudefensie c.s. aan dat maatregelen worden getroffen om normoverschrijdingen op het gebied van luchtkwaliteit tegen te gaan die onomstreden negatieve effecten (kunnen) hebben op de volksgezondheid.

Thans vraagt de rechtbank wel indringend aandacht voor deze drie punten, zijnde dus de taakverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter (zie nader punt 3), het bewijs van locaties waar overschrijdingen niet ‘zo kort mogelijk’ zijn in het licht van de verplichtingen van de richtlijn (zie nader punten 4 en 5) en de vraag naar de belangen waarvoor Milieudefensie c.s. opkomen met daarbij de vraag, in hoeverre gezondheidsschade van individuele personen gesteld moet worden (zie nader punt 6). Uiteindelijk wijkt de uitkomst van dit vonnis volledig af van de uitkomst van het eerdere vonnis: volgens de rechtbank hebben Milieudefensie c.s. te weinig gesteld om te kunnen concluderen dat de Staat de periode van overschrijdingen niet ‘zo kort mogelijk’ heeft gehouden. Na veel verwikkelingen wijst de rechtbank de dan nog resterende vorderingen af.

2 Verschil tussen kort geding en bodemprocedure

Als opgemerkt, konden wij het vonnis in kort geding in het algemeen goed plaatsen. Dat doen wij nog. Wij schrijven deze annotatie echter niet om te betogen dat de voorzieningenrechter het op één of meer punten beter (of toch bij nader inzien: slechter) heeft gezien dan de rechtbank.

Wel achten wij opvallend hoezeer in een periode van enkele maanden binnen dezelfde rechtbank volstrekt anders wordt gedacht over vorderingen, die in het kort geding en de bodemprocedure niet wezenlijk uiteen liepen. De voorzieningenrechter kon vlot aan de rechtsmachtverdeling voorbij gaan omdat er uiteindelijk wel voldoende ter beoordeling door de burgerlijke rechter overbleef. Dat blijkt ook uit het vonnis van de bodemrechter. Zeer verrassend is echter (bijvoorbeeld) het grote verschil in interpretatie van het begrip ‘zo kort mogelijk’ en de bewijslevering van overschrijding(en). Haaks op het oordeel van de voorzieningenrechter, verlangt de bodemrechter voldoende concrete en gemotiveerde stellingen dat de Staat niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden, en gaat hij bovendien veel meer mee in (algemene) betogen van de Staat dat het oplossen van de knelpunten lastig en tijdrovend is. Is dan de voorzieningenrechter te soepel voor Milieudefensie c.s. geweest of geeft de bodemrechter de Staat teveel ruimte om te duiken? Achteraf beschouwd, had Milieudefensie dus op basis van dit vonnis meer concreet bewijs moeten leveren of — ten minste — meer bewijs moeten aanbieden dan de kennelijk te algemene stellingen en het te algemene bewijsaanbod in de punten 126 t/m 128 van de dagvaarding.

3 Taakverdeling

Milieudefensie c.s. hebben de bodemprocedure breder opgezet dan de procedure in kort geding. In kort geding ging het vooral over de naleving van de richtlijn, door een adequaat luchtkwaliteitsplan op te stellen en de periode van overschrijding van de normen uit de richtlijn ‘zo kort mogelijk’ te houden.

De vorderingen I t/m VI zijn opgenomen onder r.o. 3.1 en komen erop neer dat (I en II) de Staat onrechtmatig handelt door geen scherpere normen te stellen en te handhaven dan de normen voor NO2 en PM10 uit de richtlijn, (III) de Staat onrechtmatig handelt door de normen van de richtlijn zelf niet te halen en (IV t/m VI) de Staat de overschrijdingen dient te staken en gestaakt te houden en daartoe zo nodig een adequaat luchtkwaliteitsplan moet maken als bedoeld in art. 23 van de richtlijn.

De rechtbank heeft de vorderingen beoordeeld in het licht van de strenge jurisprudentie van de Hoge Raad inzake de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, waartoe ook behoort HR 20 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:58 (Alcoholslotprogramma), AB 2017/171, m.nt. C.N.J. Kortmann en F.J. van Ommeren, NJ 2017/50. Op deze jurisprudentie is wel kritiek denkbaar (vgl. bijvoorbeeld P.J. Huisman & G.A. van der Veen, ‘Bestuursproces(recht) als partijengeding, de beperkte toegang voor belangenorganisaties en enige overwegingen ter verruiming daarvan’, in de bundel van R.J.N. Schlössels, B.A. Beijen, A.M.M.M. Bots & J.A.F. Peters (red.), In het nu… Over toekomstig bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 79–101). Het vonnis toont weer een moeizame toepassing van die jurisprudentie. De rechtbank bezigt in dit kader de term ‘lappendeken’ (r.o. 4.56) en betitelt die als de onvermijdelijke consequentie van de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter en het gegeven dat geen plaats is voor een collectieve actie bij de burgerlijke rechter over een algemeen verbindend voorschrift dat ook exceptief kan worden getoetst door de bestuursrechter (r.o. 4.57).

Het vonnis laat zien dat in een geval als hier aan de orde de bepaling van de grens voor welk deel van de uit EU-richtlijnen voortvloeiende rechten eisers zich moeten wenden tot de bestuursrechter door een exceptieve toetsing te vragen, en voor welk deel zij zich moeten wenden tot de burgerlijke rechter, uiterst complex en ingewikkeld is. Zo neemt de rechtbank bijvoorbeeld aan (r.o. 4.47), dat de vordering bij de burgerlijke rechter moet worden ingesteld voor zover de bestuursrechter een bepaalde conclusie, namelijk dat de grenswaarden al bereikt hadden moeten zijn, kan trekken, maar, door de exceptieve toetsing anders vorm te geven, niet hoeft te trekken. Dan is het onzeker of het beoogde resultaat ook via de bestuursrechter had kunnen worden bereikt en dus is de burgerlijke rechter aan zet. Voorts acht de rechtbank eisers niet-ontvankelijk ten aanzien van vorderingen van eisers die weliswaar een exceptieve toetsing niet hadden kunnen vragen, omdat geen besluiten genomen zijn ten aanzien waarvan zij als belanghebbende hadden kunnen opkomen, maar waarvan de verwachting is dat binnen ‘afzienbare tijd’ dergelijke mogelijkheden van exceptieve toetsing zullen bestaan. Wat is ‘afzienbare tijd’ en hoe moet een betrokkene beoordelen of hij nog heeft te wachten op een mogelijkheid de bestuursrechter te benaderen? In de recent door de Hoge Raad gewezen arresten over de rechtsmachtverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke waren de resultaten nog enigszins eenvoudig en inzichtelijk, ook al kan kritiek op de gemaakte keuze worden uitgeoefend. Het hier aan de orde zijnde vonnis toont aan dat de door de Hoge Raad ontwikkelde criteria voor de rechtsmachtverdeling tot ingewikkelde nuanceringen met moeilijk te voorspellen resultaten leiden.

Het is de vraag of dit nog in overeenstemming is met de eisen die het Hof van Justitie heeft gesteld aan een ‘effective remedy’ ingeval de ter effectuering van uit een richtlijn voortvloeiende rechten nodige rechtsgangen zijn verdeeld tussen meerdere rechterlijke colleges. De verplichting om het beroep op te splitsen in twee afzonderlijke vorderingen mag niet leiden tot ‘procedurele verwikkelingen (…) die de uitoefening van de rechten die de gemeenschapsrechtsorde aan de betrokkenen verleent, uiterst moeilijk maken’. (HvJ EU 15 april 2008, C-268/06,  ECLI:EU:C:2008:223 (Impact), r.o. 53). Deze grens zou met de uiterst lastige ‘lappendeken’ wel eens bereikt kunnen zijn. Dat zou een argument moeten zijn om in zaken als de onderhavige afstand te nemen van de arresten inzake de rechtsmachtverdeling.

4 De verplichtingen van de Richtlijn; bewijs aandragen 

Inhoudelijk maakt de rechtbank terecht een verschil tussen de twee uit de richtlijn voortvloeiende hoofdverplichtingen, namelijk het voldoen aan de grenswaarden op de desbetreffende datum (in casu de einddatum van de derogatie) en, zo deze verplichting niet is nagekomen, de daarvan losstaande en additionele verplichting om de periode van overschrijdingen zo kort mogelijk te houden. Ten aanzien van de eerste verplichting concludeert de rechtbank dat de Staat deze verplichting heeft geschonden, maar dat dat niet onrechtmatig is jegens de stichtingen. Daarop gaan wij in onder 6.

Ten aanzien van de verplichting de overschrijdingsduur zo kort mogelijk te houden concludeert de rechtbank, anders dan haar president in kort geding, dat een schending niet is aangetoond. Dat is opmerkelijk. Aan de verplichting om de grenswaarden voor PM10 te halen moest zijn voldaan, nadat de termijn al op grond van de derogatie was verlengd, in juni 2011. Inmiddels zijn wij zesenhalf jaar later. Bovendien voorspelt het RIVM dat, met de maatregelen van het NSL, ook in 2020 nog niet overal aan de grenswaarden zal zijn voldaan. Dat is negen jaar later. Het NSL is op 1 augustus 2009 vastgesteld. Er hebben sindsdien, zo maken wij uit de uitspraak en het vonnis in kort geding op, geen wijzigingen plaatsgevonden met het oog op de zich nog steeds voordoende overschrijdingen. Daartoe is ook geen poging gedaan. Wat is dan nog meer nodig om aan te tonen dat de periode van overschrijding korter had gekund? De rechter verlangt van de eisers dat zij precies aangeven welke maatregelen genomen hadden kunnen, en gezien de afweging van alle belangen, moeten worden om de overschrijdingen korter te laten duren. Dat lijkt ons een ongerechtvaardigde verdeling van de bewijslast en een eis waaraan de stichtingen moeilijk kunnen voldoen. Terecht memoreert de rechtbank dat het oplossen van ‘knelpunten een complexe aangelegenheid kan zijn, waarbij het risico bestaat van verschuiving en daarmee gepaard gaande verergering van de problematiek elders. Op het eerste gezicht voor de hand liggende maatregelen kunnen dus per saldo contraproductief blijken te zijn. Dat vergt een gedegen analyse van de situatie en de voorzienbare effecten van een maatregel.’ Is het aan milieuverenigingen om die analyses te maken en te bewijzen welke maatregelen de beste waren geweest, mede gezien de al jarenlang doorgaande overschrijdingen?

Het is aan de Staat om een plan voor te leggen welke extra maatregelen zullen worden genomen nadat bewezen is, dat de maatregelen uit het NSL, ook zes en een half jaar later, nog niet overal voldoende hebben gewerkt. Dat de rechtbank zich, om aan deze conclusie te ontkomen, onder andere beroept op het arrest van het Hof van Justitie inzake Commissie/Polen en Bulgarije, C-488/15, ECLI:EU:C:2017:267 is eveneens opmerkelijk. In deze zaak oordeelde het Hof uiteindelijk dat, nu de grenswaarden in alle zes agglomeraties in Bulgarije meer dan drie jaar lang werden overschreden, kon worden geconcludeerd dat de verplichting om de periode van overschrijdingen zo kort mogelijk te houden was geschonden, zonder dat de door Bulgarije opgestelde plannen in detail hoeven te worden bekeken. Het feit dat de Staat niet gemotiveerd per locatie heeft aangevoerd welke extra maatregelen denkbaar zijn, zijn overwogen en om welke redenen zijn verworpen, maar zich er alleen op beroept dat per locatie een complexe afweging moet worden gemaakt, kan naar onze indruk ook worden vertaald in de constatering dat de Staat ‘dus’ onvoldoende heeft gedaan om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden.

5 Bewijslevering in kort geding en in bodemprocedure

Als eerder opgemerkt, is het belangrijkste verschil tussen het vonnis in kort geding en het bodemvonnis de bewijswaardering. Het is zo dat de rechter in kort geding vrij is in zijn oordeel of voldoende gesteld is en of de feiten voldoende vaststaan om tot het al of niet toewijzen van de gevorderde voorziening te komen (HR 21 april 1978, ECLI:NL:HR:1978:AH8582, NJ 1979/194, m.nt. W.H. Heemskerk, onder verwijzing naar art. 289– 297 Rv). De gewone regels ten aanzien van de te gebruiken bewijsmiddelen, de daaraan toe te kennen bewijskracht en de bewijslastverdeling gelden niet (zie onder meer HR 22 november 1974, NJ 1975/176, m.nt. WLH; en HR 12 december 1975, NJ 1976/495, m.nt. W.H. Heemskerk).

Uitgangspunt in de bodemprocedure is daarentegen art. 150 Rv: “De partij die zich beroept op rechtsgevolgen van door haar gestelde feiten of rechten, draagt de bewijslast van die feiten of rechten, tenzij uit enige bijzondere regel of uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een andere verdeling van de bewijslast voortvloeit.”

Te bewijzen was in dit kader concreet dat de periode van overschrijding niet ‘zo kort mogelijk’ was. Bezien wij de overwegingen in r.o. 4.133 en 4.134, dan kunnen wij lastig anders concluderen, dat — strikt genomen — de periode van overschrijding hoe dan ook niet zo kort mogelijk was. De rechtbank had naar onze indruk juist mede uit de stellingen van de Staat kunnen afleiden dat de periode van overschrijding niet ‘zo kort mogelijk’ was. Uit de stellingen van de Staat lijkt immers ook al te volgen dat die periode welbewust langer is gebleven omdat de bijwerkingen van eerder optreden op de knelpunten al te onwenselijk werden geacht, bijvoorbeeld gezien de problematiek van verplaatsing.

Verder wijst W.D.H. Asser er in Asser Procesrecht (Asser 3, 2017/306) op dat de rechter zonder de bewijslast om te keren of te werken met vermoedens, kan ingrijpen in de omvang van de bewijslast die een partij draagt. Hij doet dat door op de wederpartij van de partij met bewijslast een informatieplicht te leggen ten aanzien van het probandum, met dien verstande dat van die partij mag worden verlangd dat zij ter motivering van haar betwisting aan de wederpartij gegevens verschaft. Men spreekt in dit verband ook van een verzwaarde stelplicht of verzwaarde motiveringsplicht, aldus Asser. Wellicht had de rechtbank dusdoende de Staat kunnen verzoeken om te informeren omtrent de specifieke plaatsen van de overschrijdingen, de daar spelende bronnen van vervuiling en de reeds genomen maatregelen en de effectiviteit daarvan (r.o. 4.141).

6 Belangen en gezondheidsschade 

Milieudefensie c.s. hadden onder meer een verklaring voor recht gevorderd, dat de Staat onrechtmatig jegens getroffen personen had gehandeld. Volgens de rechtbank is echter onvoldoende aannemelijk geworden dat personen schade hebben geleden (r.o. 4.110) en hangt het verder te zeer van individuele omstandigheden af, om te kunnen spreken van een belang dat zich laat veralgemeniseren tot de belangen waarop art. 3:305a BW ziet (r.o. 4:111). Ook hier vinden wij de rechtbank erg streng. De rechtbank verwijst naar HR 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2080 (Vie d’Or), NJ 2008/528, m.nt. C.C. van Dam onder NJ 2008/529. Daar ging het om een vordering ingesteld tegen onder meer de oud-accountants van de gefailleerde levensverzekeraar van Vie d’Or, ten behoeve van polishouders die vermogensschade hadden geleden door het faillissement. De collectieve vordering op basis van art. 3:305a BW was daarom sterk gericht op schadeplichtigheid jegens al de afzonderlijke polishouders. De vordering behelsde meer in concreto een verklaring voor recht dat (onder meer) de accountants gehouden waren tot schadevergoeding van de voormalige polishouders. Volgens de Hoge Raad strekte die vordering er in wezen toe om de omvang van de schadevergoedingsverplichting jegens ieder van de individuele polishouders vast te stellen. Dat was te zeer afhankelijk van de bijzondere omstandigheden van het geval en verder onder meer de mogelijk aan de individuele benadeelde toe te rekenen omstandigheden die tot de schade hebben bijgedragen, om te kunnen spreken van gelijksoortige belangen waarop art. 3:305a BW het oog heeft. Hier lijkt het ons niet primair om schade van afzonderlijke personen te gaan, hoewel Milieudefensie c.s. kennelijk ook wel schade gesteld hebben, maar meer om algemene belangen van gezondheid en milieu. Het is dan de vraag of de strenge lijn van gelijksoortige schade wel moet overheersen. Art. 3:305a lid 1 BW biedt bepaald de ruimte om algemene belangen van gezondheid en milieu aan de orde te stellen, ook zonder dat sprake is van (mogelijke) schade. Kamerstukken II 1991/92, 22486, 3, p. 22, maakt duidelijk dat het artikel mede ziet op de behartiging van algemene belangen, waaronder milieubelangen. Die kunnen gezien worden als belangen van een grote groep burgers bij een schoon milieu. Schade hoeft niet gesteld te worden. Verder volgt uit HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549 (Staat en SGP/Clara Wichmann c.s.), AB 2010/190, m.nt. F.J. van Ommeren dat het vereiste van gelijksoortigheid inhoudt dat de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van de belanghebbenden kan worden bevorderd. Clara Wichmann c.s. mochten daarom opkomen voor het algemeen belang van alle burgers in Nederland bij handhaving van het grondrecht op gelijke behandeling door optreden van de Staat tegen discriminatie wegens geslacht. Ook hier zien wij geen eisen ten aanzien van schade en/of gelijksoortigheid daarvan.

7 Hoe verder?

Wij maken uit de website van Milieudefensie op dat zowel in het kort geding als in de bodemprocedure hoger beroep is aangetekend. Wij hopen dat het hof in beide procedures arresten wijst die wat minder uiteen liggen. In de lijn met het bovenstaande zouden wij ons kunnen voorstellen dat het hof verdergaande conclusies verbindt aan de omstandigheid dat de Staat voor overschrijdingslocaties ook na meer dan zes jaar geen extra maatregelen heeft genomen en geen aanvullend plan heeft uitgewerkt. Goed begrijpelijk zou hoe dan ook zijn dat Milieudefensie c.s. waar mogelijk het zekere voor het onzekere ten aanzien van de bewijslevering nemen en (indachtig r.o. 4.141) ook ingaan op de specifieke plaatsen van de overschrijdingen, de daar spelende bronnen van vervuiling en de reeds genomen maatregelen en de effectiviteit daarvan, en daarbij zo concreet mogelijk bewijs aandragen of ten minste bewijslevering zo concreet mogelijk aanbieden. Dan kan het hof per locatie in ieder geval meer inhoudelijk beoordelen of de overschrijding van de grenswaarden zo kort mogelijk is of was en dus ook, of ergens meer vaart gemaakt had moeten worden, ongeacht of het hof het strenge oordeel van de rechtbank op het punt van de (ontbrekende) bewijslevering volgt.

Een aldus te verdiepen debat op locatieniveau zou de luchtkwaliteit wellicht meer kunnen brengen dan het algemene oordeel van de voorzieningenrechter dat de Staat niet genoeg gedaan heeft en het volstrekt haaks daarop staande al even algemene oordeel van de bodemrechter, dat onvoldoende bewezen is dat de Staat niet genoeg gedaan heeft.

Titel, auteur en bron

Titel

Noot bij ECLI:NL:RBDHA:2017:15380 - collectieve actie over luchtkwaliteit

Auteur(s)

Gerrit van der Veen
Chris Backes

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT220:1