De Omgevingswet biedt gemeenten in haar beleidscyclus de inzet van vier kerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning.
Inleiding
De Omgevingswet biedt gemeenten in haar beleidscyclus de inzet van vier kerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Bijgaande figuur maakt inzichtelijk welke instrumenten de gemeente in de diverse fasen van de cyclus tot haar beschikking heeft.
Beleidsontwikkeling
Onder beleidsontwikkeling wordt verstaan het vormen van een visie op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Zo is de omgevingsvisie hét strategische plan van de raad van een gemeente ten aanzien van de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie is een samenhangende visie met strategische hoofdkeuzes van beleid en opgaven voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Deze visie is het kader waarbinnen het college van een gemeente programma’s kan opstellen die uitvoering geven aan het gemeentelijke beleid om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving zoals beschreven in de omgevingsvisie, te bereiken. Hierin kunnen concrete maatregelen worden opgenomen, zoals de juridische doorwerking van het beleid naar burgers in de fase beleidsdoorwerking. Deze uitwerking in programma’s kan zien op een bepaald beleidsthema, een te ontwikkelen gebied of een omgevings/milieuwaarde.
Beleidsdoorwerking
De gemeente kan de gewenste kwaliteiten van de fysieke leefomgeving - of onderdelen daarvan - onder andere realiseren door deze ook juridisch te verankeren. In het omgevingsplan legt de raad alle regels vast op het terrein van de fysieke leefomgeving. Daarbij kan het gemeentelijke beleid uit de fase beleidsontwikkeling (de omgevingsvisie en het programma) worden doorvertaald in de regels van het omgevingsplan. Op deze manier wordt geborgd dat de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt beschermd dan wel bereikt.
Uitvoering
Burgers en bedrijven voeren activiteiten uit in de fysieke leefomgeving. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, die tot uitdrukking komt in een algemene zorgplicht (artikel 1.6 Omgevingswet). Waar inkadering van activiteiten door de gemeente nodig is, gebeurt dat zo veel mogelijk door algemene regels in het omgevingsplan. Als toestemming van de gemeente nodig is, verloopt die in principe via een omgevingsvergunning met toetsing aan het omgevingsplan. De regels van het omgevingsplan moeten voldoende rechtszekerheid bieden voor de burger en toetsbaar zijn door vergunningverlening.
Er vindt toezicht plaats of de activiteiten die worden uitgevoerd in de fysieke leefomgeving voldoen aan de algemene regels uit het omgevingsplan en de verleende omgevingsvergunningen. De gemeente is als bevoegd gezag verantwoordelijk voor het toezicht en handhaving bij omgevingsplannen en omgevingsvergunningen (hoofdstuk 18 Omgevingswet).
Daarnaast kan de gemeente zelf activiteiten verrichten in de fysieke leefomgeving. In een programma kunnen bijvoorbeeld maatregelen zijn opgenomen voor het bereiken van een bepaalde omgevingskwaliteit, die vervolgens door de gemeente zelf concreet tot uitvoering worden gebracht. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de (her)inrichting van het openbaar gebied of het plaatsen van verkeersborden voor milieuzones of snelheidsbeperkingen (o.b.v. een verkeersbesluit) voor een betere kwaliteit van de leefomgeving.
Terugkoppeling
Indien de activiteiten die worden uitgevoerd in de fysieke leefomgeving in strijd zijn met het omgevingsplan en/of de omgevingsvergunning, dan volgt handhaving. Via monitoring en evaluatie bepaalt de overheid wat de staat is van de fysieke leefomgeving en of de gewenste kwaliteit is bereikt. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen of algemene regels.
Kortom: een strategische inzet van en goede afstemming tussen de vier gemeentelijke kerninstrumenten (omgevingsvisie, programma, omgevingsplan en omgevingsvergunning) is van groot belang. Daarom is het ontwikkelen van een goede visie op de strategische inzet van de kerninstrumenten onmisbaar. De gemeentelijke ambities vormen daarbij het vertrekpunt. Een duidelijke visie op de strategische inzet van de kerninstrumenten geeft de rust en het vertrouwen om daadwerkelijk richting te geven aan de gemeentelijke beleidscyclus.
Een voorbeeld
Ik neem het gemeentelijke watersysteem als voorbeeld om de beleidscyclus nader toe te lichten. Met dit voorbeeld is niet bedoeld een geheel dekkend juridisch gemeentelijk watersysteem te beschrijven, maar op eenvoudige wijze de werking van de beleidscyclus te illustreren. Op basis van artikel 2.16 van de Omgevingswet heeft de gemeente - kortweg - de volgende taken op het gebied van het beheer van watersystemen en waterketenbeheer:
- de doelmatige inzameling, transport en verwerking van afvloeiend hemelwater;
- het treffen van maatregelen in het openbaar gemeentelijke gebied om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de op grond van deze wet aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken;
- de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater;
- het beheer van watersystemen en de zuivering van stedelijk afvalwater.
Watertaken in de omgevingsvisie (beleidsontwikkeling)
De raad van de gemeente X kan in haar omgevingsvisie aangeven hoe de hoofdlijnen van haar beleid eruitzien in relatie tot de haar toebedeelde watertaken. In het kader van duurzaamheid zou bijvoorbeeld klimaatadaptatie onderwerp kunnen zijn van de omgevingsvisie. Door klimaatverandering hebben we te maken met steeds hevigere buien. Dat water moet worden opgevangen en ergens naar toe. Zonder het nemen van klimaatadaptieve maatregelen veroorzaakt dit in de gemeente X grote overlast. In de omgevingsvisie geeft de gemeente X haar strategische visie op dit onderwerp. Primaire doel is het zorgen voor droge voeten door bij de inrichting van het stedelijke gebied ruimte te creëren om tijdelijk extremen op te vangen.
Watertaken in het programma (beleidsontwikkeling)
Het college werkt dit beleid in het gemeentelijke rioleringsprogramma nader uit door het opnemen van klimaatadaptieve maatregelen. Een van de maatregelen is het creëren van meer waterbergingsmogelijkheden voor de (tijdelijke) opvang van hemelwater. Daarnaast is als maatregel benoemd het tegengaan van verdere verharding van het stedelijke gebied. Een derde maatregel is het opzetten van een klimaatadaptatiefonds van waaruit het creëren van meer water en waterbergend groen en het uitbreiden van het hemelwaterafvoersysteem in openbare ruimte wordt bekostigd.
Watertaken in het omgevingsplan (beleidsdoorwerking)
De maatregelen uit het programma worden door de gemeenteraad in het omgevingsplan vertaald door aan bepaalde (omvangrijke) groenstructuren in het stedelijk gebied de functie ‘Waterberging’ toe te delen en daaraan regels te stellen die het gebruik voor waterberging mogelijk moeten maken. Dat betekent ook dat sommige activiteiten in deze groenstructuren (zoals parkeren) tijdens periode van hevige regenval in de regels van het omgevingsplan worden uitgesloten. Ook wordt de omgevingswaarde opgenomen dat binnen het stedelijk gebied 40% van de openbare gronden de functie ‘Groen’ of ‘Water’ moet kennen zodat afvloeiing van hemelwater mogelijk is. Bouwactiviteiten binnen de functie ‘Wonen’ worden in het kader van vergunningverlening getoetst aan een beoordelingskader dat in het omgevingsplan is opgenomen. Hierin is onder andere opgenomen dat het bebouwd oppervlak per bouwperceel niet meer mag bedragen dan 30%.
Voor andere stedelijke functies is er in het omgevingsplan de open norm opgenomen dat na realisatie van bouwactiviteiten er voldoende afvloeiing van hemelwater mogelijk dient te blijven. Wat voldoende is, is in het gemeentelijk rioleringsprogramma uiteengezet middels een uitgebreide beslisboom die fungeert als afwegingskader bij de vergunningsverlening. Daarbij zijn mogelijkheden opgenomen om op eigen terrein maatregelen te nemen, maar ook een bijdrage in het klimaatadaptatiefonds is mogelijk.
Watertaken tijdens de uitvoering
Het college toetst initiatieven in het kader van vergunningverlening aan het omgevingsplan. Woningbouwactiviteiten dienen in dit kader te voldoen aan de 30%-norm van bebouwd oppervlak per bouwperceel (beoordelingskader in omgevingsplan). Andere stedelijke functies worden via de open norm in het omgevingsplan getoetst aan de beleidsregels zoals opgenomen in het gemeentelijke rioleringsprogramma ten aanzien van het voorzien van voldoende afvloeiing van hemelwater.
Daarnaast realiseert de gemeente X zelf met geld uit het klimaatadaptatiefonds een nieuwe waterberging in het centraal gelegen stadspark. De gemeente houdt er vervolgens toezicht op dat er geen activiteiten in dit gebied plaatsvinden die de werking van de waterberging nadelig beïnvloeden. Dit toezicht vindt plaats op basis van de algemene regels uit het omgevingsplan. Mogelijk is op basis daarvan handhaving noodzakelijk.
Watertaken tijdens de terugkoppeling
Jaarlijks wordt gemonitord of aan de omgevingswaarde uit het omgevingsplan wordt voldaan dat binnen het stedelijk gebied 40% van de openbare gronden de functie ‘Groen’ of ‘Water’ moet kennen zodat afvloeiing van hemelwater mogelijk is. Dan blijkt dat de omgevingswaarde niet kan worden gehaald als gevolg van meerdere inbreidingsplannen.
Watertaken in de nieuwe beleidscyclus
Het college is dientengevolge verplicht een programma op te stellen met maatregelen om de omgevingswaarde alsnog te bereiken. Het college gaat daarom over tot herziening van het gemeentelijke rioleringsplan. Zij heeft daarbij verschillende maatregelen tot haar beschikking. Te denken valt bijvoorbeeld aan: de realisatie van meer groen of water (via het klimaatadaptatiefonds), het naar beneden bijstellen van de omgevingswaarde van 40% (is immers vrijwillig!), het aanpassen van de begrenzing van ‘de openbare gronden’ of ‘het stedelijk gebied’ als gevolg van de inbreidingsplannen (berekening of wordt voldaan aan de omgevingswaarde valt daardoor anders uit), etc.
Op basis daarvan is het voor de raad wellicht noodzakelijk ook het omgevingsplan aan te passen. Immers, de genomen maatregelen dienen opnieuw te worden door vertaald in het omgevingsplan. En zo doorloopt de gemeente de beleidscyclus opnieuw.