Noot bij ECLI:NL:HR:2015:661 - onteigening SNS Reaal en SNS Bank

Samenvatting

De Hoge Raad heeft de uitgangspunten voor schadeloosstelling in SNS-zaak bijgesteld. Zo moet de Ondernemingskamer zelf, onafhankelijk van het aanbod van de minister van Financiën, de schadeloosstelling voor de onteigening van SNS-bank bepalen. Eerder bepaalde de Ondernemingskamer dat de schadeloosstelling hoger moet zijn dan het aanbod van de minister van 0 euro per onteigend effect of vermogensbestanddeel. In zijn uitspraak formuleert de Hoge Raad nieuwe uitgangspunten.

1

Inhoud en belang van het arrest. Het hierboven weergegeven zeer lange arrest over de schadeloosstelling na de onteigening van (kort samengevat) SNS heeft onder meer betrekking op de verhouding tussen de procedures tot onteigening en tot vaststelling van de schadeloosstelling onder de Wet financieel toezicht (Wft). Het gaat om de daarin opgenomen ‘Wet bijzondere maatregelen financiële ondernemingen’, die ook wel de Interventiewet wordt genoemd (Stb. 2012, 241). Het arrest geeft een duidelijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter die niet alleen relevant is voor de toepassing van de Interventiewet, maar ook voor de verhouding tussen beide rechters bij opvolgende competenties. Zo kan het arrest een houvast bieden na de beoogde integratie van de Onteigeningswet in de Omgevingswet en de daarbij voorziene opvolgende competenties van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Tegelijkertijd nodigt het arrest de burgerlijke rechter wel uit om afstand te nemen van de bestuursrechter, omdat het in nogal algemene termen leert dat het beginsel van de formele rechtskracht niet meebrengt dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit (r.o. 4.5.2). Dat oordeel heeft de burgerlijke rechter bovendien kort nadien nog herhaald in het hierna opgenomen arrest van 24 april 2015 (HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1128, AB 2016/344, m.nt. G.A. van der Veen en A.H.J. Hofman, NJ 2015/266, m.nt. J.W. Zwemmer (KB-Lux)). In deze noot gaan wij met name in op de Interventiewet en de relevantie van dit arrest voor onteigeningen onder de Omgevingswet; onder het arrest KB-Lux bespreken wij onder andere wat men zou kunnen verstaan onder “een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft”.

2

De Interventiewet. De Interventiewet die aanleiding gaf tot de hier centraal staande schadeloosstellingzaak, dient tot aanvulling en versterking van de tevoren bestaande bestuurlijke mogelijkheden tot interventie bij financiële ondernemingen die in problemen verkeren. Die problemen kunnen de belangen van individuele betrokkenen raken, maar ook het algemeen belang dat gemoeid is met de stabiliteit van het financiële stelsel. Ter bescherming van dat laatste geeft de wet de Minister van Financiën instrumenten die hij ten aanzien van een financiële onderneming kan toepassen wanneer er sprake is van een ernstig en onmiddellijk gevaar voor de stabiliteit van het financiële stelsel, zijnde de bevoegdheid om onmiddellijke voorzieningen te treffen ten aanzien van een financiële onderneming (art. 6:1 Wft) en over te gaan tot onteigening van de financiële onderneming (art. 6:2 Wft). Meer precies geeft art. 6:2 lid 1 Wft de minister de bevoegdheid om in gevallen waarin hij van oordeel is dat de stabiliteit van het financiële stelsel ernstig en onmiddellijk in gevaar komt door de situatie waarin een financiële onderneming zich bevindt, met het oog op de stabiliteit van het financiële stelsel te besluiten tot onteigening van vermogensbestanddelen van de betreffende financiële onderneming en effecten die door of met medewerking van die onderneming zijn uitgegeven. Zie over de regeling verder r.o. 4.1 tot en met 4.2.3 van het arrest, punt 5 van de (hier niet opgenomen) conclusie van A-G Timmerman voor dit arrest en E.P.M. Joosen, De Interventiewet nader beschouwd, Bb 2012/5.

3

Opvolgende procedures inzake onteigening. De procedure tot onteigening van de vermogensbestanddelen en/of de effecten is een extreem snelle bestuursrechtelijke procedure die kan eindigen met een oordeel van de bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak. Tegen een besluit tot onteigening kan namelijk gedurende tien dagen beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 6:6 en 6:7 Wft). De Afdeling doet uiterlijk na veertien dagen uitspraak (art. 6:7 lid 5 Wft). In de onderhavige zaak dateert de Afdelingsuitspraak van 25 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2265, AB 2013/146 m.nt. O.J.D.M.L. Jansen (SNS). Dat was nog geen vier weken na het onteigeningsbesluit. De snelheid zat er dus inderdaad in. De Afdelingsuitspraak is onder meer interessant vanwege de toepassing van het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb. Zo oordeelde de Afdeling dat het Unierechtelijke verbod van staatssteun kennelijk niet strekte tot bescherming van de belangen van houders van effecten die zijn uitgegeven door of met medewerking van een onderneming waaraan staatssteun is verleend of van verstrekkers van leningen aan een dergelijke onderneming. De Afdeling legde appellanten ook uit dat zij alleen de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit toetste, maar niet over de schadeloosstelling ging. Op basis van art. 6:10 lid 1 Wft wordt de schadeloosstelling van rechthebbenden van onteigende vermogensbestanddelen of effecten vastgesteld door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam (r.o. 37.1 van de Afdelingsuitspraak). Zie over de Afdelingsuitspraak nader B. Bierens, Over het besluit tot nationalisatie van SNS Reaal en de rechterlijke toetsing daarvan: terugkijken en vooruitblikken, Tijdschrift voor financieel recht 2013, p. 109. De schadeloosstelling is dus het domein van de burgerlijke rechter. Dat lijkt een duidelijke scheiding. Die roept echter wel de vraag op, wat deze dient te doen met eventuele oordelen die de bestuursrechter al over schade-aspecten gegeven kan hebben. De tot schadeloosstelling gehouden minister was van mening dat beide procedures niet al te zeer los van elkaar gezien moesten worden. Volgens hem diende de burgerlijke rechter zich — ten minste — wat gelegen te laten liggen aan een aantal Afdelingsoordelen die voor de bepaling van de schadeloosstelling relevant zouden kunnen zijn. Zo had de Afdeling in de genoemde uitspraak ter beoordeling van de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit onder meer overwogen dat de minister bij zijn besluitvorming ervan moest uitgaan dat DNB zich genoodzaakt zou zien om de noodregeling aan te vragen, met het faillissement van SNS Bank tot gevolg, alsmede dat de minister ermee rekening moest houden dat het faillissement van SNS Bank eveneens zou leiden tot het faillissement van ASN Bank, Regio bank (dochterondernemingen van SNS Bank) en SNS Reaal (r.o. 4.5.1). Verder had de Afdeling bepaalde certificaten als achtergestelde obligatieleningen aangemerkt, welk oordeel volgens de minister in belangrijke mate ten grondslag lag aan het oordeel dat de onteigening van die certificaten rechtmatig is (r.o. 4.26.1). De Afdeling had verder beslist dat de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten alleen de aandelen, achtergestelde obligaties en achtergestelde leningen te onteigenen. Een en ander diende volgens de minister ook door de Ondernemingskamer (als burgerlijke rechter) in de procedure tot vaststelling van de hoogte van de schadeloosstelling tot uitgangspunt genomen moeten worden. De eerdere procedure bij de Afdeling zou bijvoorbeeld onaanvaardbaar worden doorkruist wanneer de Ondernemerskamer (alsnog) zou vaststellen dat bepaalde certificaten toch niet achtergesteld waren.

4

Wetsgeschiedenis en afstemmingsregel. De Hoge Raad volgt de minister niet. De duidelijke totstandkomingsgeschiedenis van de Wft geeft de Hoge Raad geen reden om afbreuk te doen aan de formele rechtskracht van het onteigeningsbesluit. Dat brengt evenwel niet met zich dat de Ondernemingskamer zich voor haar — zelfstandig te geven — oordeel over de schadeloosstelling tevens dient te richten naar de motivering die de Afdeling voor haar uitspraak heeft gegeven. De Ondernemingskamer dient de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit dus tot gegeven te nemen omdat zij is gebonden aan de formele rechtskracht van het onteigeningsbesluit. Zij dient echter vervolgens de werkelijke waarde van het onteigende zelfstandig te bepalen, omdat de formele rechtskracht zich niet uitstrekt tot kwesties die niet de geldigheid van het besluit raken. Daarbij is de burgerlijke rechter niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over het besluit (r.o. 4.5.2). Daarom is de burgerlijke rechter (bijvoorbeeld) niet gebonden aan het oordeel van de Afdeling over het achtergestelde karakter van de certificaten (r.o. 4.26.2). Dat kan dus met zich brengen dat van een rechtmatige onteigening moet worden uitgegaan, ook indien de bestuursrechter mogelijk ten onrechte van achterstelling is uitgegaan (r.o. 4.26.3). Voor de bepaling van de waarde van die stukken moet de Ondernemingskamer dus zelf beoordelen of sprake is van achterstelling (r.o. 4.27.2).

Brede gelding afstemmingsregel. De door de Hoge Raad geformuleerde algemene afstemmingsregel lijkt steeds te gelden, ook buiten het domein van onteigeningen onder de Interventiewet. Voor de onderhavige zaak komt bij die regel (of beter: de reden voor de regel) nog de totstandkomingsgeschiedenis van de Interventiewet. Die totstandkomingsgeschiedenis is dus ondersteunend, niet dragend. Bij de Interventiewet heeft de wetgever uitdrukkelijk gekozen voor een duaal systeem van — in onze termen — opvolgende competenties. Reden voor die keuze was onder meer dat de Afdeling zeer spoedig moest oordelen over de vraag of de minister in redelijkheid tot onteigening heeft kunnen besluiten. Die snelheid verdraagt zich niet met beoordelingen op het vlak van schadeloosstelling, zo valt de totstandkomingsgeschiedenis samen te vatten (r.o. 4.5.3). Het staat er niet met zoveel woorden, maar wellicht moet uit die geschiedenis ook afgeleid worden dat de vaart die in dit specifieke geval bij de Afdeling onvermijdelijk is en die de kans op fouten verhoogt, niet ten nadele van de vaststelling van de latere schadeloosstelling mag komen. Over de schadeloosstelling kan langer gereflecteerd worden en de burgerlijke rechter moet dan niet worden vastgepind op in de vaart wellicht niet volledig doordachte Afdelingsoverwegingen.

6

Relevantie voor onteigenen onder de Omgevingswet. Als onder punt 1 opgemerkt, kan de afstemmingsregel voor opeenvolgende competenties zijn waarde ook hebben voor onteigening onder de beoogde Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. Een ontwerptekst daarvoor is op 1 juli 2016 op internet gepubliceerd ( https://www.internetconsultatie.nl/omgevingswet_grondeigendom), met diverse meningen als gevolg (zie onder meer J.A.M.A. Sluysmans, Onteigening in de Aanvullingswet grondeigendom, NJB 2016, p. 1393 en reactie van G.A. van der Veen, Onteigenen met de Omgevingswet, NJB 2016, p. 1476). De opsteller van de regeling heeft een scherp onderscheid voor ogen tussen de onteigeningsprocedure en de procedure om de schadeloosstelling vast te stellen. De aspecten van de onteigening die te maken hebben met de publiekrechtelijke bevoegdheid (het algemeen belang, de noodzaak en de urgentie) vormen een onderdeel van de onteigeningsprocedure. De aspecten die gelden als het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de onteigening (de schadeloosstelling en de schadebeperkende maatregelen) vormen een onderdeel van de schadeloosstellingsprocedure, aldus de toelichting. Onteigening vangt in de beoogde regeling aan met een onteigeningsbeschikking. Daarin beoordeelt de onteigenaar, zijnde het bevoegde bestuursorgaan, het algemeen belang, de noodzaak en urgentie van de onteigening en wijst hij de onroerende zaken aan die hij door middel van de onteigening wenst te verwerven. De onteigeningsbeschikking is een beschikking in de zin van art. 1:3 Awb, voor te bereiden met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Tegen de beschikking staat normaal bestuursrechtelijke rechtsbescherming open: beroep bij de Rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Die bestuursrechtelijke rechtsbescherming vervangt de al lang bekritiseerde rol van de Kroon (vgl. onder meer EHRM 23 oktober 1985, nr. 8848/80,  ECLI:CE:ECHR:1985:1023JUD000884880, NJ 1986/102, m.nt. EAA (Benthem)). Daarnaast staat de schadeloosstellingsprocedure. Deze begint met een verzoek tot schadeloosstelling van de onteigenaar aan de Rechtbank (sector burgerlijk recht) in wiens rechtsgebied de onroerende zaak is gelegen. Bij het verzoek wordt onder meer de schadeloosstelling vermeld die aan elk van de rechthebbenden is aangeboden. Wanneer gedurende het proces geen overeenstemming tot minnelijke verwerving tot stand komt, stelt de Rechtbank de schadeloosstelling uiteindelijk vast aan de hand van deskundigenadvisering. Beroep in cassatie dient bij de Hoge Raad.

Het beoogde stelsel voor onteigeningen onder de Omgevingswet is goed vergelijkbaar met dat uit de Interventiewet en past dus ook bij het daar door de wetgever gekozen systeem van competentie voor de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, hoewel de opsteller van de toelichting die link niet legt en ook niet naar de jurisprudentie over de SNS-zaak verwijst. Omdat de Hoge Raad in het arrest zo algemeen heeft overwogen dat de burgerlijke rechter niet is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter, mag aangenomen worden dat ook bij onteigeningen onder de Omgevingswet de burgerlijke rechter zijn vrijheid mag nemen om onder omstandigheden af te wijken van beoordelingen van de Afdeling, althans voor zover zij de formele rechtskracht van het onteigeningsbesluit zelf niet raken, tenzij in het wetgevingstraject uiteraard alsnog voor een andere benadering van de opvolgende competenties wordt gekozen. Dat over een reguliere onteigeningsbeschikking in het komende stelsel duidelijk langer kan worden nagedacht, met de duidelijk langere procedures van afdeling 3.4 Awb en het reguliere bestuursprocesrecht, doet aan die vrijheid niet af. Dat is een gevolg van de algemene regel uit het arrest.

Het bereik van het arrest zou beperkter zijn geweest als de Hoge Raad zijn oordeel zou hebben beperkt tot duiding van de regeling uit de Interventiewet en de in de toelichting daarop benadrukte ruimte voor eigen toetsing door de burgerlijke rechter als (mogelijk en noodzakelijk) tegenwicht tegen de bijzondere haast van de specifieke bestuursrechtelijke procedure uit die wet. Die beperking heeft de Hoge Raad kennelijk niet willen geven.

Titel, auteur en bron

Titel

Noot bij ECLI:NL:HR:2015:661 - onteigening SNS Reaal en SNS Bank

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT357:1