Noot bij ECLI:NL:HR:2018:110 - huur woonruimte en het EVRM

Auteur(s): Bron:
  • Nederlands Juristenblad, NJB 2017/967, Wolters Kluwer

Samenvatting

Vraag of Staat art. 1 Eerste Protocol EVRM schendt doordat verhuurders van (niet geliberaliseerde) woonruimte op grond van regelgeving geen ‘decent profit’ dan wel ‘minimal profit’ kunnen behalen (‘fair balance’ op regelgevingsniveau)

1.

De lezers weten, dat dit onderwerp al enige jaren bij de beoefenaars van het huurrecht in de warme belangstelling staat; maar zij weten ook dat de onzekerheid die aanvankelijk ten aanzien van dit onderwerp werd ervaren, flink is afgenomen na HR 4 april 2014, NJ 2014/426 met mijn noot, en het kort daarvoor gewezen EHRM 2 juli 2013, 27126/11, eveneens met noot van mij onder NJ 2014/435. Die beide beslissingen gingen, evenals het arrest waarbij deze noot hoort, over de huurperikelen van een verhuurder (c.s.) in Amsterdam.

In beide voorafgaande arresten was, in een geschil tussen de verhuurders en hun huurders, geoordeeld, dat die perikelen niet tot de conclusie mochten leiden dat er een schending was van art. 1 Protocol 1 EVRM (hierna: art. 1 Protocol 1).

In de hier becommentarieerde zaak is weer aan de orde of de Nederlandse huurwetgeving verenigbaar is met art. 1 Protocol 1; maar nu in een geschil tussen (dezelfde) verhuurders en de Staat. In de feitelijke instanties werd overigens een ruimer palet aan regelgeving ter discussie gesteld, dan in de eerdere zaak (waar die andere aspecten ook veelal niet aan de orde konden komen), zoals: de Huisvestingswet en de verschillende nationale en plaatselijke fiscale maatregelen die op huur en verhuur betrekking hebben. Vermelding verdient ook de stelling dat de voor verhuurders geldende leges bij de Huurcommissie, destijds € 450, een met het oog op art. 6 EVRM ontoelaatbare beperking van de toegang tot de rechtsbedeling vormt (zie r.o. 6.3 van het arrest van het hof); een stelling die in cassatie niet meer aan de orde kwam.

Ook deze keer is de uitkomst, dat de relevante regelingen niet — structureel, voor individuele gevallen laat de HR ruimte voor mogelijke uitzonderingen — met elkaar botsen.

2.

Zoals bekend, schrijft art. 1 Protocol 1 voor dat de verdragsstaten het ongestoorde genot van de eigendom moeten respecteren. Eigendom mag dan ook niet ‘zomaar’ worden ontnomen. Maar staten mogen wel de wetten toepassen die zij noodzakelijk oordelen om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (én met het oog op belastinginning, een probleem dat hier niet aan de orde is). Dat klinkt een beetje als met de ene hand geven en met de andere hand terugnemen; en tot op vrij grote hoogte is het dat ook.

Er wordt overigens wel verdedigd dat art. 17 van het Handvest bij de EU-verdragen, waarin ook respect voor het eigendomsrecht wordt voorgeschreven, een net iets andere inhoud heeft dan art. 1 Protocol 1, zie voor gegevens bijvoorbeeld Heemskerk, noot bij NJ 2018/24, randnummers 11 en 12. Maar in de hier besproken zaak is, zo te zien, geen beroep op (een beginsel aan de hand van) art. 17 Handvest gedaan. Daarover wordt dan ook niets beslist.

3.

De rechtspraak van het EHRM strekt er toe dat op het eigendomsrecht toegepaste beperkingen alleen dan als ‘ontneming’ van de eigendom mogen worden gekwalificeerd als aan de rechthebbende werkelijk iedere zeggenschap over het desbetreffende rechtsgoed wordt ontnomen; en dat alle minder vergaande gevallen als ‘regulering’ van de eigendom moeten worden aangemerkt.

Wat die regulering betreft, geldt dat staten, op basis van de bevoegdheid die art. 1 Protocol 1 hun toekent, een brede marge bezitten om beperkingen aan het ongestoord genot voor te schrijven (zie voor een breed overzicht van de maatstaven voor die marge EHRM 21 december 2010, 41696/07 (Almeida Ferreira c.s./Portugal), r.o. 30-34). Wel geldt dat die beperkingen een wettige basis moeten hebben (‘lawful’), dat ze gericht moeten zijn op legitieme doelstellingen in het algemeen belang; en vooral (want aan de eerste twee voorwaarden wordt meestal gemakkelijk toegekomen), dat de beperkingen niet disproportioneel mogen zijn: zij moeten een ‘fair balance’ laten zien tussen de (algemene) belangen die de desbetreffende maatregel wil dienen, en de belangen van de door de maatregel getroffen eigenaar. Het EHRM formuleert het ook zo, dat die eigenaar niet met een ‘disproportionate and excessive burden’ mag worden geconfronteerd.

4.

Ik merk terzijde op dat bij de beoordeling van deze zaak door het (gerechts-)hof, niet alleen is onderzocht of aan deze drie voorwaarden was voldaan (‘lawful’, ‘legitimate aim in the general interest’ en ‘fair balance’), maar ook of de regelgeving in kwestie kon worden aangemerkt als ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’, zie o.a. r.o. 3.3 van het arrest van de HR en alinea 4.1 van de conclusie van A-G Wissink. Dat laatste vereiste wordt expliciet gesteld in, bijvoorbeeld, art. 8 lid 2, art. 9 lid 2, art. 10 lid 2 en art. 11 lid 2 EVRM; maar ik denk dat het in de context van art. 1 Protocol 1 niet gesteld mag worden. Het EHRM hanteert, zoals al werd aangegeven, bij art. 1 Protocol 1 de eis dat het moet gaan om maatregelen die een ‘legitimate aim in the general interest’ beogen. Dat betekent een andere toets dan die van de ‘noodzaak’ in een democratische samenleving. Ik denk ook dat het een lichtere toets is, ook omdat het EHRM bij de ‘legitimate aim’-voorwaarde een vrij beperkte beoordelingsmaatstaf aanlegt. Het EHRM vindt namelijk dat de beoordeling van het algemeen belang (veelal) complexe sociaal-economische en politieke afwegingen vereist, die de rechter echt aan de autoriteiten van de verdragsstaten moet overlaten (zie opnieuw de overwegingen uit het in nr. 3 aangehaalde arrest). Vandaar een ruime ‘margin of appreciation’, gekoppeld aan een rechterlijke beoordeling die slechts dán strijd met deze voorwaarde aanneemt, als de desbetreffende regeling ‘manifestly without reasonable foundation’ is (in r.o. 166 van EHRM (GK) 19 juni 2006, 35014/97 (Hutten-Czapska/Polen), overweegt het hof dat het ‘on many occasions’ in die zin heeft geoordeeld — en dat is ook zo). Dat het EHRM niet makkelijk aanneemt dat daarvan sprake was, wordt geïllustreerd door r.o. 56 (maar zie ook r.o. 63) uit het arrest EHRM 30 juli 2015, 1046/12 (Zammit c.s./Malta).

Ook met het oog op die beoordelingsmarge, moeten de twee maatstaven die we hier bespreken, echt van elkaar worden onderscheiden.

5.

De ingrepen die regelgeving ten aanzien van het genot van eigendom (kunnen) opleveren, vormen allicht vaak een niet-onaanzienlijke last — als het gaat om maatregelen die het genot van de eigendom maar weinig beïnvloeden, komt de regelgever niet zo vaak in beweging. Beperkingen van het geoorloofde gebruik, bijvoorbeeld in bestemmingsplannen; of onderwerping van dat gebruik aan vergunningsvoorschriften, waarbij belastende vergunningsvoorwaarden kunnen worden gesteld; of voorschriften die inbreuken van derden op het ongestoord genot toestaan of mogelijk maken — we kennen ze allemaal, en ze kunnen het genotsrecht van de eigenaar aanmerkelijk aantasten. Maar mits er legitieme overwegingen van algemeen belang aan de maatregel ten grondslag liggen en de ‘burden’ van de maatregel niet als disproportioneel is aan te merken, (en er een ‘lawful’ basis wordt gegeven) mag de overheid zulke maatregelen (dus) treffen.

6.

Regulering van huurrechten in het voordeel van sociaal/financieel minder bedeelden, past in dit ‘plaatje’: er is een reëel bestaande behoefte aan betaalbare (woon)ruimte voor deze groep huurders-in-spe. (Ik plaats ‘woon’ tussen haakjes, omdat er ook zoiets bestaat als huur(prijs)bescherming voor andere ruimte dan woonruimte; en ook dergelijke regelgeving kan volgens het EHRM op aan het algemeen belang ontleende gronden worden gebillijkt). De overheid kan het (dus) geredelijk tot haar taak rekenen, in de bescherming van dergelijke huurders te voorzien. Dat kan zij natuurlijk doen door zelf woonruimte aan te werven en aan de betrokkenen ter beschikking te stellen (en die mogelijkheid is ook op ruime schaal toegepast); of door de huurders financieel tegemoet te komen in de woonlasten (idem dito); maar dat kan zij ook doen door de eigenaren van beschikbare woonruimte beperkingen op te leggen ten aanzien van de huurprijzen die zij daarvoor kunnen of mogen berekenen (en soms zal de overheid alle genoemde wegen tegelijk bewandelen).

De beoefenaars van het huurrecht weten, dat met regulering van de huurprijzen dan hand in hand pleegt te gaan, dat ook de mogelijkheid om huurovereenkomsten te beëindigen, meer of minder sterk wordt beperkt — ‘huurbescherming’, dus; want, simpel gezegd, een huurder heeft niet veel aan de regel dat hij weinig huur hoeft te betalen, als de verhuurder die meent dat hem hierdoor te kort wordt gedaan, de huur gemakkelijk kan beëindigen (om vervolgens, bijvoorbeeld, de woning op de ‘vrije markt’ te verkopen). In het historische (verre) verleden van de Nederlandse huurwetgeving, stond dan ook de prijsregulering voorop, en volgde de ‘huurbescherming’ als een noodzakelijke ‘flankerende’ maatregel.

7.

Men kijkt er allicht niet van op, dat de zojuist zeer kort beschreven regelgeving — beperking van de huurprijzen die aan (minder draagkrachtige) huurders mogen worden berekend, gecombineerd met enige vorm van huurbescherming — valt binnen het kader van de door art. 1 Protocol 1 toegestane ‘regulering’ van de eigendom, zoals die in de rechtspraak van het EHRM is uitgelegd: de desbetreffende regelgeving zal gewoonlijk ‘lawful’ zijn en beoogt ongetwijfeld een legitiem doel in het algemene belang (zelfs beoordelaars van zéér conservatieve signatuur zullen vermoedelijk toegeven dat het niet gaat om een streven dat ‘manifestly without reasonable foundation’ is). Het enige in aanmerking komende aanknopingspunt waarmee strijd met art. 1 Protocol 1 kan worden verdedigd is dan, dat hier niet van een ‘fair balance’ sprake zou zijn.

Daarom gaat het dan ook in de verschillende zaken van de onderhavige verhuurders, inclusief de hier besproken zaak.

8.

En wat dat betreft stonden deze verhuurders voor een forse barrière. Want in de rechtspraak, inclusief de eerdere zaken betreffende dezelfde verhuurders, was al herhaaldelijk beslist dat huurprijsregulering-cum-huurbescherming niet met art. 1 Protocol 1 in botsing komt, mits aan de verhuurder voor het overige niet zodanig tekort wordt gedaan dat er per saldo een ‘disproportionate burden’ op hem komt te rusten. In de praktijk blijkt het dan — begrijpelijkerwijs — vooral te gaan om de vraag, of de gecontroleerde huurprijs in redelijke verhouding staat tot de op de verhuurder rustende lasten, dan wel of de huuropbrengst als ‘redelijk’ is aan te merken. Daarbij legt ook de mate van ‘huurbescherming’ gewicht in de schaal; maar, als gezegd, een relevante mate van huurbescherming is aan huurprijsbeperkende regelgeving inherent.

In deze zaak was de meest vérstrekkende stelling die van de kant van de verhuurders werd verdedigd, dat een verhuurder aanspraak heeft — althans: in beginsel — op een ‘decent’ dan wel ‘minimal’ profit, en dat de Nederlandse regelgeving meebrengt, dat dat niet gegarandeerd is; wat zou betekenen dat de Nederlandse regeling ‘structureel’ (en niet slechts in bepaalde, individuele gevallen) met art. 1 Protocol 1 in strijd is.

9.

De Hoge Raad verwerpt deze stelling in r.o. 3.5–3.6.3. Daarbij stelt de HR voorop dat in appel al (feitelijk) was geoordeeld dat de verhuurders niet aannemelijk hadden gemaakt dát verhuurders in de sociale sector (structureel) verlies lijden, dan wel geen ‘minimal’ of ‘decent’ profit behalen of anderszins onevenredig belast worden.

Die feitelijke vaststelling staat natuurlijk op zich al in de weg aan aanvaarding van de conclusie dat de Nederlandse regels wegens het niet tegemoetkomen aan deze aspecten, buitensporig zouden zijn. Maar gelukkig ziet de Hoge Raad, evenals de A-G, aanleiding om desondanks te onderzoeken of de regel die de verhuurders verdedigden, op gaat. Nee, dus. In de r.o. 3.6.1-3.6.3 onderzoekt de HR daarvoor drie aanknopingspunten uit de rechtspraak van het EHRM:

— het huurresultaat is structureel verliesgevend: dat hoeft niet doorslaggevend te zijn, onder andere omdat het kan zijn dat een verhuurder zich willens en wetens in een verliesgevende situatie heeft begeven toen hij het huurobject aanwierf, r.o. 3.6.1. — het huurresultaat levert niet een ‘minimal profit’ op: in Nederlandse verhoudingen niet doorslaggevend, want de zaken waarin het EHRM dit gegeven, altijd in samenhang met andere gegevens, in aanmerking nam, verschillen wezenlijk van de verhoudingen in Nederland (o.a. doordat in die andere zaken sprake was van buitengewoon lage huuropbrengsten, een zeer ver doorgevoerde ‘huurbescherming’, en van het feit dat de verhuurder de huurder van overheidswege kreeg ‘opgelegd’), r.o. 3.6.2.

— het huurresultaat wijkt zeer aanzienlijk af van de ‘markthuur’. Hier wijst de HR er op dat in de desbetreffende zaken van het EHRM, ook een samenstel van andere factoren in de afweging is betrokken, waaronder het gegeven dat de desbetreffende regeling slechts een zeer beperkt aantal eigenaren trof, r.o. 3.6.2.

10.

Is hiermee de discussie over de Nederlandse huurprijsbescherming (althans wat betreft de Nederlandse rechter — of bij het EHRM verder wordt geprocedeerd, kan ik U niet zeggen —) ten einde? De Hoge Raad laat in ieder geval, in r.o. 3.6.4, ruimte voor de mogelijkheid dat er individuele gevallen zijn waarin de Nederlandse regels wél een ‘excessive burden’ opleveren.

Als ik er over nadenk wanneer dat zo zou kunnen zijn, schiet mij het geval te binnen van de aanvankelijk tegen een sterk verminderde prijs aangegane huur (bijvoorbeeld wegens vriendschappelijke- of familieverhoudingen, of wegens een vroegere dienstbetrekking), die niet relevant verhoogd kan worden als de verhoudingen de lage prijs niet langer rechtvaardigen. De ‘oude’ HPW bood hiervoor in art. 16 een, overigens in de praktijk niet erg effectieve, ‘ontsnappingsclausule’, maar in het thans geldende huurrecht is zo’n clausule er niet. Dit geval is misschien onder de door de HR gesuggereerde uitzonderings-marge te brengen.

11.

Zoals de verschillende aspecten die de Hoge Raad in r.o. 3.6.1 en 3.6.2 bespreekt wel duidelijk maken, geeft de rechtspraak van het EHRM geen eenduidig beeld te zien. Dat rechtvaardigt overigens geen verwijt aan dat hof, maar heeft er vooral mee te maken dat er nu eenmaal heel verschillende, onderling niet zo goed vergelijkbare gevallen aan dat hof zijn voorgelegd.

Dat gezegd zijnde, opper ik de volgende gedachten naar aanleiding van de EHRM-rechtspraak:

— een regelgeving die voorziet in aanmerkelijk gereduceerde ‘gecontroleerde’ huurprijzen in vergelijking met de overeengekomen prijs en/of de markt-huurprijs, kan zeer wel met art. 1 Protocol 1 verenigbaar zijn, EHRM 19 december 1989, 10522/83 (Mellacher c.s./Oostenrijk); zie ook r.o. 62 van EHRM 30 juli 2015, 1046/12 (Zammit c.s./Malta).

— het dringt zich enigszins op, dat ‘markthuurprijs’ een gegeven is dat bij de beoordeling van de verenigbaarheid van ‘gecontroleerde’ huren met art. 1 Protocol 1, maar een vrij bescheiden rol kan spelen. De regelingen die wij hier onder ogen zien, strekken er immers juist toe, huurders in bescherming te nemen tegen (markt-)huurprijzen die in de sociale context waarin die huurders zich bevinden, als onevenredig moeten worden aangemerkt. En bij een huurmarkt waarin de vraag het aanbod aanzienlijk overtreft (de zaak van de onderhavige verhuurders speelt in Amsterdam, waar naar verluidt — al geruime tijd — zo’n marktsituatie bestaat) kunnen geredelijk (markt-)huurprijzen tot stand komen die beduidend méér rendement opleveren dan met het gegeven ‘decent profit’ in de zin van art. 1 Protocol 1 (hoe men dat gegeven verder ook wil waarderen) te rijmen valt. Met zulke gegevens voor ogen komt, is men geneigd te denken, aan het gegeven ‘markthuurprijs’ vaak maar in beperkte mate gewicht toe.

De rechtspraak van het EHRM waarin (mede) aan markthuurprijzen wél betekenis is toegekend, kenmerkt zich er (dan) ook door dat, zoals het hof zelf aangeeft, andere aanknopingspunten voor de beoordeling van de verhouding tussen de gecontroleerde huurprijs en wat, met het oog op de ‘burden’ voor de verhuurder, aanvaardbaar zou zijn, goeddeels ontbreken; zie o.a. de door de Hoge Raad aangehaalde beslissingen EHRM 28 januari 2014, 30255/09 (Bitto c.s./Slowakije), in het bijzonder r.o. 111; EHRM 5 juli 2016, 38082/07 (Rudolfer/ Slowakije), in het bijzonder r.o. 38; en EHRM 27 juni 2017, 46609/13 en 9892/14 (Bajzik c.s./Slowakije) (zie overigens ook, niet door de HR aangehaald, EHRM 5 juli 2016, 19293/07 en 23785/07 (Krahulec c.s. en Bukovcanova c.s./Slowakije); en EHRM 10 januari 2017, 44218/07 en 62864/09 (Riedel c.s. en Meciar c.s./Slowakije).

Waar er wél andere relevante aanknopingspunten zijn, zou dit aanknopingspunt wel eens veel aan betekenis kunnen inboeten.

— overigens krijgt men uit de rechtspraak van het EHRM de indruk dat, met de vooropstelling dat het steeds om een afweging van alle relevante factoren gaat, toch de combinatie van een buitengewoon lage gecontroleerde huurprijs en een strikt regime van huurbescherming, (al) doorslaggevend kan zijn om tot strijd met art. 1 Protocol 1 te besluiten, zie bijvoorbeeld EHRM 28 januari 2014, 30255/09 (Bitto c.s./Slowakije), r.o. 100 en EHRM 30 juli 2015, 1046/12 (Zammit c.s./Malta), r.o. 62-64. De laatstgenoemde zaak betrof overigens huur van bedrijfsruimte aan een commerciële marktpartij als huurder, en de aangehaalde overwegingen wekken sterk de indruk dat dat gegeven in deze zaak veel gewicht in de schaal legde.

— aan de mate waarin de aan het hof gebleken kosten voor de verhuurder (zoals: onderhoud, belastingen) uit de huuropbrengst (ruim) kunnen worden bestreden, komt betekenis toe, o.a. EHRM 2 juli 2013, 27126/11 ([eisers]/Nederland), r.o. 38, NJ 2014/425. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de verhuurder er ‘met open ogen’ voor heeft gekozen, zich in de desbetreffende huurverhouding te begeven, zelfde uitspraak, r.o. 39.

— op het eerste gezicht misschien een beetje paradoxaal: naarmate een regeling getalsmatig kleinere groepen eigenaren treft, loopt die eerder kans als buitensporig te worden aangemerkt, zie opnieuw het Bitto-arrest, r.o. 115. Je zou misschien denken: als maar weinig eigenaren worden getroffen, kan de overheid zich er op beroepen dat het nadelige effect beperkt blijft (en de ‘burden’ dus ook), maar zo is het dus blijkbaar niet. Je moet, denk ik, eerder redeneren dat een numeriek beperkt bereik van een regeling de indruk kan rechtvaardigen, dat de sociale noodzaak die de regeling beoogt te dienen niet zo veel te betekenen heeft (en dienovereenkomstig licht gewaardeerd moet worden). Of misschien vormt het relatief kleine aantal ‘getroffenen’ een relevante aanwijzing dat hier een last onevenredig zwaar (namelijk aan slechts weinig benadeelden) wordt toebedeeld. Zie over de redelijkheid van de verdeling van lasten tussen verhuurder en huurder overigens in het bijzonder de aangehaalde overwegingen uit EHRM 30 juli 2015, 1046/12 (Zammit c.s./Malta).

12.

Of de discussie over de verenigbaarheid van de Nederlandse huur(prijs)regelgeving met art. 1 Protocol 1 — dan wel met art. 17 van het EU-Handvest, zie nr. 2 hiervóór — nu een eindpunt heeft bereikt, is in het licht van de voorafgaande bespiegelingen nog enigszins onzeker. Maar ik durf wel de conclusie aan dat het niet gaat lukken om rechtens aanvaard te krijgen dat er ‘structurele’ onverenigbaarheid bestaat tussen die regelgeving en het recht op respectering van de eigendom. Voor uitschieters in individuele gevallen, staat de deur echter nog op een kier(tje).

De Hoge Raad heeft op dezelfde dag in de zaak met 16/05209 een arrest gewezen dat inhoudelijk nagenoeg gelijk is aan het hier geannoteerde arrest (alleen de overweging betreffende een mogelijke uitzondering in individuele ‘kassian’-gevallen, komt in het andere arrest niet terug. Daaraan moeten we geen noemenswaardige betekenis toekennen).

 

 

Titel, auteur en bron

Titel

Noot bij ECLI:NL:HR:2018:110 - huur woonruimte en het EVRM

Auteur(s)

Toon Huydecoper

Bron

Nederlands Juristenblad, NJB 2017/967, Wolters Kluwer

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT73:1