Het Programma onder de Omgevingswet

Auteur(s):

Samenvatting

Een programma  geeft aan hoe de gemeente de omgevingsvisie of onderdelen daarvan wil realiseren.  Het kan concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving bevatten. Een programma kan bijvoorbeeld gericht zijn op een beleidsthema (zoals een Woonvisie), een gebied/project (zoals een Centrumvisie) of een milieuwaarde (Veiligheidsplan). Doel is met die maatregelen de gewenste omgevings-waarden of andere doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken. In het navolgende wordt stilgestaan bij de inhoudelijke vereisten aan het programma vanuit de Omgevingswet en vervolgens op de wettelijke grondslag en bevoegdheid. 

Inleiding

Een programma[1] geeft aan hoe de gemeente de omgevingsvisie of onderdelen daarvan wil realiseren.[2] Het kan concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving bevatten. Een programma kan bijvoorbeeld gericht zijn op een beleidsthema (zoals een Woonvisie), een gebied/project (zoals een Centrumvisie) of een milieuwaarde (Veiligheidsplan). Doel is met die maatregelen de gewenste omgevings-waarden of andere doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken. In het navolgende wordt stilgestaan bij de inhoudelijke vereisten aan het programma vanuit de Omgevingswet en vervolgens op de wettelijke grondslag en bevoegdheid. 

1 Doel

In programma’s formuleert de overheid (de maatregelen die leiden tot) de beleidsmatig vastgelegde en gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Op basis van artikel 3.5 van de Omgevingswet bevat een programma voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving: 
a.    een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan, en/of
b.    maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen en/of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.

De gemeente kan dus een programma inzetten om daarmee haar taken en bevoegdheden uit te oefenen met het oog op de doelen van de Omgevingswet: het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Een programma is vooral uitvoeringsgericht; de nadruk ligt op het bereiken van het doel binnen een beheersbare termijn voor het desbetreffende aspect van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het staat de gemeente vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor deze aspecten of voor deelgebieden. 

====================================================================

Relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving (artikel 2.1 Omgevingswet):
het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid, het beschermen van het milieu, het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening, het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden, het behoud van cultureel erfgoed, het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, de natuurbescherming, het tegengaan van klimaatverandering, de kwaliteit van bouwwerken, de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten, het beheer van infrastructuur, het beheer van watersystemen, het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen, het beheer van natuurlijke hulpbronnen, het beheer van natuurgebieden, het gebruik van bouwwerken, het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen.

====================================================================

Een van de maatregelen die in een programma kan worden opgenomen, is het sturen op de gewenste kwaliteit van (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving door het opnemen van juridische bindende regels in het omgevingsplan. Andere maatregelen zijn echter ook denkbaar zoals: de inzet van communicatie/informatie-instrumenten, de inzet van financiële instrumenten (bijv. subsidie), het maken van afspraken met organisaties of het nemen van fysieke maatregelen.

Een groot deel van de bestaande wettelijke en buitenwettelijke plannen kan als programma worden beschouwd. Het gaat dan om tal van beleidsplannen voor uiteenlopende onderwerpen (zoals wegen, bereikbaarheid, landschapskwaliteit, cultureel erfgoed of buisleidingen) of om structuurvisies voor een specifiek gebied. Verder vallen het gemeentelijke rioleringsprogramma, het actieplan geluid, het waterbeheerprogramma en het beheerplan voor Natura 2000-gebieden onder het kerninstrument programma.[3] 

2 Bevoegdheid

Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente (hierna: het college) kan op basis van artikel 3.4 van de Omgevingswet programma’s vaststellen. Het vaststellen van programma’s is dus in beginsel geen verplichting. De raad van een gemeente is niet bevoegd om programma’s vast te stellen. Dat betekent overigens niet dat de raad niet betrokken kan worden bij de totstandkoming en besluitvorming omtrent een programma. Op basis van artikel 2.2 van de Omgevingswet houdt het college bij de uitoefening van haar taken en bevoegdheden immers rekening met de taken en bevoegdheden van bijvoorbeeld de raad en stemt zo nodig met de raad af.

Bij het vaststellen van een programma staat de eenheid en kenbaarheid van het beleid voor de fysieke leefomgeving van het college voorop. Programma’s binden enkel het college bij de uitoefening van haar bevoegdheden; ze kennen geen hiërarchie en kennen op zichzelf geen doorwerking in juridische zin. Beleidsregels in de zin van titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen in programma’s worden opgenomen.[4]  

Op basis van het overgangsrecht zoals opgenomen in artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet geldt een programma dat is vastgesteld op of na 23 maart 2016 en voldoet aan de wettelijke vereisten als een programma als bedoeld in de Omgevingswet.

3 Vormen van programma’s

Zoals beschreven in paragraaf 2 is het college bevoegd programma’s vast te stellen. Het college is in principe vrij om te bepalen wanneer zij het instrument programma inzet. Gezien het doel van een programma (zie paragraaf 1) is een breed palet aan mogelijkheden aanwezig om het instrument programma op in te zetten. Er worden in de Omgevingswet ook weinig regels gesteld aan de vrijwillige programma’s. Er is echter een aantal bijzondere vormen van programma’s waar de Omgevingswet extra (specifieke) regels aan stelt. Dit zijn: 

•    verplichte programma’s;
•    programma’s met een programmatische aanpak; en,
•    programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde. 

Deze bijzondere vormen van programma’s worden in paragraaf 8 nader uiteengezet. De verwachting is echter dat de (onverplichte) vrijwillige programma’s de meest voorkomende categorie zullen vormen.

4 Vormgeving en beschikbaarstelling

Op basis van artikel 16.139 van de Omgevingswet kunnen bij AMvB regels worden gesteld over de totstandkoming, vorm, structuur of, toepassing of wijziging van, of de op te nemen onderwerpen in bijzondere programma’s. Bij ministeriele regeling kunnen regels worden gesteld over de elektronische vormgeving van programma’s en de elektronische wijze van beschikbaarstelling daarvan.[5] 

5 Participatie en juridische procedure

Bij de totstandkoming van de bijzondere programma’s is voorafgaand (bestuurlijk) overleg en betrokkenheid van burgers, bedrijven en organisaties van groot belang. De vorm en wijze waarop een college participatie voorafgaand aan de vaststelling van een programma inricht, wordt niet wettelijk geregeld. Dat is aan het college te bepalen. Wel is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard voor de bijzondere programma’s.[6] In afwijking van afdeling 3.4 Awb kan eenieder zienswijzen indienen (in plaats van alleen belanghebbenden).[7] Zo is het voor het burgers, bedrijven, organisaties en andere bestuursorganen kenbaar hoe zij worden betrokken bij de totstandkoming van bijzondere programma’s en hoe zij hun mening hierover kenbaar kunnen maken. Voor (onverplichte) vrijwillige programma’s, zoals een programma ter uitwerking van een bepaald aspect of gebied, kan het bestuursorgaan de voorbereiding zelf vormgeven.[8] Bij het vaststellen van een programma wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken.[9] Gelet op het zelfbindende karakter staat er geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van een programma. Er staat echter wel beroep open tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten.[10] 

6 Overige wettelijke vereisten

Zoals ieder besluit van de overheid zal ook een programma op basis van afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb dienen te voldoen aan de vereisten van zorgvuldigheid en belangenafweging en te berusten op een deugdelijke motivering. Dat brengt met zich mee dat er sprake is van een motiveringsplicht waaruit blijkt dat het college de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Op grond van afdeling 16.4 van de Omgevingswet geldt een plan-mer-plicht voor programma’s die wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven en die kaderstellend zijn voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten. Ook is een plan-mer aan de orde als in een programma ontwikkelingen zijn voorzien waarvoor een passende beoordeling gemaakt moet worden voor Natura 2000-gebieden. Ook vrijwillige programma’s kunnen plan-mer-plichtig zijn.[11]  

7 Bijzondere programma’s

De Omgevingswet gaat uit van een aantal bijzondere vormen van programma’s: de verplichte programma’s, programma’s met een programmatische aanpak en programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde. Deze worden onderstaand nader toegelicht. Daarnaast wijst de Omgevingswet een gemeentelijk rioleringsprogramma specifiek aan als kerninstrument programma onder de Omgevingswet. Deze is echter niet verplicht. Voor een uitgebreide uiteenzetting naar de verschillende typen programma’s verwijzen wij naar de Verkenning kerninstrument programma voor implementatie van de Omgevingswet die door het programma Aan de slag met de Omgevingswet / Invoeringsondersteuning (IVO) is uitgevoerd.[12]  

7.1 Verplichte programma’s voor gemeenten gelegen in een agglomeratie

Het vaststellen van programma’s is voor gemeenten in beginsel niet verplicht. Een uitzondering geldt voor gemeenten die gelegen zijn in een agglomeratie als bedoeld in de Europese Richtlijn Omgevingslawaai.[13] Deze uitzondering is opgenomen in artikel 3.6 van de Omgevingswet. Deze gemeenten dienen een actieplan vast te stellen voor geluidbronnen als wegen, spoorwegen en belangrijke luchthavens. Hoewel de term daar niet rechtstreeks aan doet denken, is het actieplan dus een programma onder de Omgevingswet.[14]

7.2    Programma’s met een programmatisch aanpak

Een programma met programmatische aanpak creëert ruimte voor ontwikkelingen door samenhangende activiteiten en maatregelen in een gebied waar omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan. Een van de meest bekende voorbeelden is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) dat op rijksniveau is vastgesteld.  

Het programma bepaalt de gebruiks- of ontwikkelingsruimte, die beschikbaar is voor nieuwe ontwikkelingen en activiteiten zoals bijvoorbeeld de uitbreiding van bedrijven of de aanleg van nieuwe wegen. Het programma vormt daardoor in feite een nieuw beoordelingskader bij initiatieven. De ruimte voor activiteiten ontstaat doordat maatregelen het heersende niveau of waarde onder de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving brengen. Uit monitoring moet blijken of aan de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wordt voldaan. Het programma stuurt actief op de balans tussen maatregelen en toegestane activiteiten. Het programma kan daarmee (via het omgevingsplan) dwingend zijn voor het toelaten van activiteiten of inbreken op bestaande rechten. Een programma met programmatische aanpak kan worden ingezet als een programma dat verplicht moet worden vastgesteld bij een dreigende overschrijding van een omgevingswaarde. Er geldt een uitvoeringsverplichting voor de maatregelen en een monitoringsverplichting.[15]  

In het omgevingsplan kan een gemeente een programmatische aanpak koppelen aan de beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit. 

7.3 Programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde

Indien een omgevingswaarde uit het omgevingsplan dreigt te worden overschreden of wordt overschreden, dan moet de gemeente op basis van artikel 3.10 van de Omgevingswet in beginsel een programma opstellen met maatregelen. Dit geldt ook voor omgevingswaarden die door het Rijk of de provincie worden vastgesteld. Dergelijke programma’s worden vormvrij gelaten en zijn dus gekoppeld aan (het proces van vaststellen van) een omgevingswaarde. Het vraagt de gemeente bij vaststelling van een omgevingswaarde na te denken over het in stand houden of bereiken van die omgevingswaarde en welke partij daartoe het beste in staat is. Het stellen van een omgevingswaarde in een omgevingsplan is daarmee geen vrijblijvendheid.[16]  

8 Conclusie 

Het programma is een bruikbaar instrument om de gewenste omgevings¬waarden of andere doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken. Het programma kan daarmee belangrijke verbindingen met de andere kerninstrumenten in de beleidscyclus van een gemeente leggen. De verwachting is dat de (onverplichte) vrijwillige programma’s de meest voorkomende categorie zullen vormen. 

9 Eindnoten
 

1. Afdeling 3.2 Omgevingswet (23 maart 2016), zoals gepubliceerd in het Staatsblad op 26 april 2016.

2. Vergelijk de uitvoeringsparagraaf in de structuurvisie en de gebiedsgerichte structuurvisies onder de huidige Wro. 

3. Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, p. 130 (MvT).

4. Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, p. 115 (MvT).

5. Het is op dit moment niet duidelijk hoe het TPOD (Toepassingsprofiel Omgevingsdocumenten) voor programma’s eruit komt te zien en wanneer deze beschikbaar is.

6. Zie artikel 16.27, lid 1 Wetsvoorstel Omgevingswet (Geconsolideerde versie van de Omgevingswet waarin de in het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet voorgestelde wijzigingen zijn verwerkt).

7. Zie artikelen 16.23, lid 1 en 16.27, lid 1 Wetsvoorstel Omgevingswet.

8. Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, p. 219 (MvT).

9. Zie artikel 10.8 Omgevingsbesluit.

10. Bijvoorbeeld onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (zie paragraaf 6 Memorie van Toelichting Omgevingswet). Het beroep tegen die onderdelen van dat beheerplan kan uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in dat programma zijn opgenomen.

11. Zie voor de vereisten zoals opgenomen artikel 16.36 Ow, Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, p. 129 (MvT).

12. Zie de “Verkenning kerninstrument programma voor implementatie van de Omgevingswet”, april 2018, die door het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet / Invoeringsondersteuning (IVO)’ is uitgevoerd. 

13. Richtlijn 2002/49/EG van het Europees parlement en de Raad van 25 juni 2012 over de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai. De Europese Richtlijn Omgevingslawaai is een richtlijn, met als doel dat omgevingslawaai in alle lidstaten op een uniforme wijze wordt behandeld. De richtlijn heeft betrekking op agglomeraties met meer dan 250.000 inwoners, op grote infrastructurele geluidsbronnen, zoals de meeste rijkswegen en spoorlijnen in Nederland en op grote luchthavens (in Nederland alleen Schiphol).

14. Het komt vaker voor dat er voor een specifiek programma een andere term wordt gebruikt. Zo ook het beheerplan voor N2000-gebieden. 

15. N. Hardon & A. Baving (Aan de slag met de Omgevingswet), Verkenning kerninstrument programma voor implementatie van de Omgevingswet, p. 32 e.v.

16. N. Hardon & A. Baving (Aan de slag met de Omgevingswet), Verkenning kerninstrument programma voor implementatie van de Omgevingswet, p. 32 e.v.

Titel, auteur en bron

Titel

Het Programma onder de Omgevingswet

Auteur(s)

Jasmijn van Tilburg

Bron

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT450:1